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La politique de la concurrence au service du développement

2007-09

L’inefficience et la corruption agissent de concert pour maintenir les gens dans la pauvreté. La solution : l’imposition de règlements obligeant les entreprises à pratiquer une concurrence équitable. Le CRDI écoute ce que les experts ont à dire sur la question.

Certains associent le mot « concurrence » au monde des affaires ou encore à la compétition sportive. Mais la concurrence est également une question cruciale pour ceux qui luttent en faveur de la justice économique et du développement international, ainsi que pour tous ceux qui tireront profit des efforts déployés à cet égard.

Car la libre concurrence est une forme de « démocratie économique » qui fait obstacle à la fixation des prix, au trucage des soumissions et à d’autres formes de corruption et d’inefficience. La concurrence est essentielle au bien-être des sociétés pauvres en ressources. Sans elle, en effet, les rares actifs dont chacun devrait pouvoir bénéficier sont détournés vers des groupes prédateurs tels les monopoles ou les cartels.

Ainsi, en 2005, l’économiste John M. Connor a étudié plus de 332 cartels de différents types ayant exercé leurs activités au cours des deux derniers siècles. Selon lui, leur collusion a donné lieu à un excès de prix médian de 25 %, ce qui signifie des augmentations de coûts désastreuses pour les acheteurs des pays en développement, y compris les gouvernements qui se laissent duper par le trucage des soumissions.

L’économiste Simon J. Evenett affirme de son côté que les cartels retardent le développement et compromettent la lutte contre la pauvreté. Dans un article paru en 2005, Phil Evans, protecteur du consommateur, a chiffré les torts causés à cet égard. Selon lui, les cartels de prix internationaux coûtent au bas mot de 10 à 24 milliards de dollars par année aux pays en développement. C’est plus que le produit intérieur brut (PIB) de la Tanzanie en 2002.

Que peut-on faire lorsque des alliances commerciales entachées de corruption disposent collectivement d’un pouvoir économique plus important que celui de certains États souverains ?

Selon Maureen O’Neil, présidente du Centre de recherches pour le développement international (CRDI) :

Pour résoudre ce problème, il faut élaborer un cadre stratégique en matière de concurrence, formuler des règles impartiales et rationnelles et mettre en place les institutions nécessaires, à l’échelle nationale, régionale ou internationale, afin d’empêcher que les entreprises locales ou étrangères se livrent à des pratiques anticoncurrentielles.

Le CRDI a appuyé la recherche permettant d’aider les pays en développement à renforcer leurs régimes de concurrence en instaurant précisément de tels cadres d’action et cadres institutionnels. En juin 2007, à la 13e Conférence de Montréal, Mme O’Neil a présidé un groupe d’experts internationaux venus discuter d’une « politique de la concurrence au service du développement ». Faisaient partie de ce groupe Taimoon Stewart de Trinité-et-Tobago, Phil Evans du Royaume-Uni, Robert Rennhack des États-Unis et Sheridan Scott du Canada.

Les participants ont abordé certains points fondamentaux, dont voici un résumé.

Promouvoir une culture de la concurrence

Taimoon Stewart est conseillère en matière de commerce et de concurrence à l’University of West Indies, à Trinité-et-Tobago, et coauteure d’un livre publié par le CRDI en 2007, Competition Law in Action: Experiences from Developing Countries. C’est par une définition rigoureuse des marchés concurrentiels qu’elle a entamé son exposé :

Les marchés concurrentiels sont des marchés auxquels participent beaucoup d’entreprises. Ces dernières ne peuvent pas aisément augmenter les prix au-dessus de ceux du marché. Les producteurs et les consommateurs ont accès à toute l’information voulue. Les entreprises y entrent et en sortent facilement. Les coûts externes sont minimes. L’infrastructure est adéquate. Les contrats sont respectés et la propriété intellectuelle, protégée.

Si les marchés sont concurrentiels, les ressources sont utilisées de manière efficiente. Ainsi, en plus d’avoir le choix des produits, les consommateurs ont droit à des articles de qualité aux prix les plus avantageux. Les entreprises sont forcées d’innover, et le bien-être des consommateurs s’en trouve maximisé.

Malheureusement, a fait observer Taimoon Stewart, ces conditions idéales existent rarement. Au contraire, les marchés sont souvent sous l’emprise de grandes entreprises ou de certaines formes de collusion qui, au lieu d’innover et de viser l’efficience, trouvent plus facile d’abuser de leur position dominante. Il en résulte des produits et des services de piètre qualité ou dont le prix est excessif. Les consommateurs sont perdants et le développement en souffre.

Les gouvernements peuvent agir à cet égard en appliquant des mesures législatives qui empêchent les entreprises d’employer des stratégies anticoncurrentielles. De manière générale, une loi sur la concurrence permet de cibler à la fois le comportement des entreprises, tel que le fait d’abuser de leur position dominante, et la structure des marchés dans lesquels elles pratiquent leurs activités commerciales, notamment en réglementant les fusions.

Des défis pour les pays en développement

Selon Mme Stewart, les pays en développement qui souhaitent adopter une loi sur la concurrence font face à des difficultés particulières :

• Une loi sur la concurrence doit tenir compte de la situation locale. Elle cite en exemple la réglementation sur les fusions en Afrique du Sud, qui accorde des dispenses aux personnes historiquement défavorisées, et la loi des îles Vierges des États-Unis, qui permet aux petits détaillants de conclure des accords en vue d’acheter en vrac et de pouvoir ainsi concurrencer les plus grandes entreprises.
• Souvent, il manque aux pays en développement les compétences techniques pour élaborer et appliquer de telles mesures législatives. Car il faut des avocats et des juges, des enquêteurs et des protecteurs du consommateur expérimentés et compétents. Taimoon Stewart est d’avis que des programmes de formation à long terme devraient remédier à ces pénuries de compétences. Entre-temps, on peut instaurer des mesures fragmentaires, au lieu de modifier tout le régime en même temps.
• Dans beaucoup de pays pauvres, il n’existe pas de « culture de la concurrence » soutenue par des groupes d’intérêt prêts à défendre le régime concurrentiel. Comme les consommateurs et les petites entreprises ne comprennent pas bien les avantages que leur procure la loi, ils hésitent à s’engager dans le processus. Pour Mme Stewart, la solution réside dans la défense des droits et la sensibilisation du public, qui, selon elle, doivent nécessairement accompagner les mesures d’exécution.
• Le « détournement de la réglementation » est un problème mondial, mais il touche en particulier les pays en développement. Un organe de réglementation peut être en effet « détourné » de ses fins par les parties intéressées qu’il est censé réglementer. Par exemple, un entrepreneur puissant, ou une société, peut exercer des pressions sur un fonctionnaire pour qu’il renonce à instituer une enquête sur des pratiques anticoncurrentielles.
• Mme Stewart a également mis en garde contre les dangers inhérents au « pouvoir discrétionnaire de poursuivre », en vertu duquel on ne poursuit pas nécessairement dans les cas où cela pourrait s’avérer efficace. À son avis, les organes de réglementation devraient s’en tenir uniquement aux cas que les consommateurs comprennent facilement et qui sont susceptibles d’avoir une incidence positive sur la majorité de la population, notamment les questions touchant à la mise en marché des denrées de base.

Politique de la concurrence et bien-être des consommateurs

Phil Evans est chargé des politiques en matière de consommation de Finsbury International Policy and Regulatory Advisers (FIPRA), un éminent groupe-conseil européen spécialisé dans les questions de politiques et de réglementation. Il se porte depuis longtemps à la défense des consommateurs et a signé six ouvrages traitant de sujets allant des politiques commerciales aux pratiques d’achat.

Phil Evans a d’abord attiré l’attention sur l’ampleur même de la tâche :

L’enjeu réel d’une politique de la concurrence est la réforme des pratiques économiques. Il s’agit de changer – ou de remettre en question – l’ordre établi, en particulier dans les pays en développement, qui ont tendance à avoir des économies concentrées, c’est-à-dire prises en main par un nombre restreint d’acteurs très importants, ayant en général des liens étroits avec le milieu politique.

Il est fort probable que le réformateur se fasse des ennemis parmi ceux qui auront su profiter des circonstances antérieures, sans pour autant, toutefois, que les bénéficiaires éventuels d’un nouveau régime, ayant encore à faire ses preuves, ne lui apportent un appui ferme. Selon Phil Evans, qu’on le veuille ou non, il se trouvera des gens pour abhorrer la tâche entreprise par le réformateur, et aucune tentative de persuasion ne les fera changer d’avis. Il souligne également une autre difficulté, celle de convaincre les consommateurs de modifier leur comportement alors que, sur le plan personnel, ils ont relativement peu à en tirer.

Il existe néanmoins des alliés naturels à l’appui d’une politique de la concurrence, notamment les nouvelles entreprises qui cherchent à pénétrer le marché, ainsi que les militants anticorruption, qui considèrent la concurrence comme un outil de choix permettant d’exposer au grand jour et sous un éclairage cru les pratiques malhonnêtes.

Programmes communs

Phil Evans a souligné que les avancées réalisées jusqu’à maintenant à l’égard d’une politique de la concurrence correspondent à ce qui avait été fait en matière de commerce il y a une décennie, alors que peu de gens à l’extérieur du milieu des affaires s’intéressaient aux questions commerciales.

De nos jours, ces dernières préoccupent grandement la population, aussi le milieu du commerce a-t-il mis au point une importante infrastructure pour y faire face. Malgré les mesures législatives adoptées et les institutions et mécanismes mis en place, le milieu de la concurrence ne peut pas encore prétendre disposer d’une infrastructure aussi perfectionnée. Par conséquent, les progrès relatifs à une politique de la concurrence risquent d’être annulés par des gouvernements peu favorbales.

Phil Evans a recommandé que le milieu de la concurrence mette en oeuvre des activités de sensibilisation dynamiques et définisse des programmes communs avec les défenseurs des consommateurs, auxquels les consommateurs font souvent plus confiance qu’aux gouvernements :

Il faut examiner la politique en matière de consommation et celle de la concurrence comme un tout. Il n’y a pas beaucoup de différence à long terme entre le débat qui a cours sur l’efficience et l’innovation et celui sur le bien-être des consommateurs, car, après tout, en quoi consiste le bien-être des consommateurs à long terme si ce n’est en la croissance de marchés novateurs et en l’atteinte d’une meilleure efficience ?

Des progrès en Amérique latine

Robert Rennhack, directeur adjoint du Département Hémisphère occidental au Fonds monétaire international, a beaucoup écrit sur l’économie et le commerce en Amérique latine.

Résumant l’état de la productivité et de la croissance économique de la région au cours des trois dernières années, il a fait observer que, même si les pays d’Amérique latine s’en sont bien tirés, leur croissance a été moins rapide que celle d’autres pays en développement. Ils peuvent faire encore davantage pour rehausser leurs conditions de vie. Ainsi, les gouvernements étudient la possibilité d’instaurer une politique de la concurrence comme moyen de réaliser la stabilité économique, en particulier une répartition des revenus plus équitable. Dans une région où l’instabilité politique règne depuis longtemps, fait-il observer, la concrétisation d’une justice économique présente aussi d’autres avantages. À son avis, en effet, une meilleure équité et la réduction de la pauvreté assurent également une plus grande stabilité politique et sociale.

La sensibilisation aux enjeux liés à la concurrence prend rapidement de l’ampleur en Amérique latine. Le Mexique, notamment, qui est à la fois membre de l’Organisation de coopération et de développement économiques et de l’Accord de libre-échange nord-américain, est parfaitement conscient de la pression qu’exercent les marchés qui se font concurrence. Néanmoins, dans la région, peu de pays ont élaboré des politiques officielles en matière de concurrence. Souvent, ce sont plutôt des mesures de privatisation, qui fragmentent un monopole public en plusieurs sociétés, qui renforcent la concurrence indirectement.

Les règles du jeu

Robert Rennhack a proposé trois stratégies visant à améliorer la concurrence.

Il faut d’abord réduire l’économie parallèle. Il existe en Amérique latine d’importants secteurs non structurés : au Brésil, par exemple, ils représentent 40 % du PIB. Selon Robert Rennhack, la rigidité du marché de l’emploi, la réglementation excessive et le régime fiscal font que l’économie parallèle gagne du terrain. La réduction du secteur non structuré permettra de niveler le champ des activités économiques en favorisant la transparence :

Les gens connaîtront les règles et seront en mesure de voir qui les respecte et qui les enfreint. C’est la bonne façon de pratiquer une concurrence juste. Les sociétés peuvent alors atteindre plus facilement leur taille la plus efficiente. Personne n’obtient d’avantage injuste en contournant les règles du jeu.

Robert Rennhack en a ensuite appelé à des réformes du marché de l’emploi. Il faut notamment imposer une limite aux indemnités de départ coûteuses, comprimer les coûts salariaux indirects qui encouragent les employeurs à embaucher des travailleurs au noir, alléger les restrictions concernant l’emploi à temps partiel ou les heures supplémentaires et mettre en place un meilleur filet de sécurité sociale. Comme mesure connexe, il importe aussi de rationaliser les régimes fiscaux largement dénaturés d’Amérique latine. Ces derniers comportent en effet de nombreuses exemptions et déductions fiscales qui incitent les sociétés à se concurrencer davantage en tentant d’obtenir des allégements fiscaux qu’en assurant une production de qualité.

En deuxième lieu, il faut favoriser davantage le commerce avec le reste du monde. Robert Rennhack a recommandé de réduire les obstacles à l’investissement étranger et au commerce extérieur, tels les barrières tarifaires et les exigences en matière de licence. Il a souligné en outre qu’en Amérique latine, il n’y a pas d’infrastructure commerciale, l’administration douanière est déficiente et la corruption est omniprésente : tous ces facteurs ne favorisent pas l’ouverture.

Troisièmement, il faut renforcer le secteur financier. Comme la concurrence est faible dans le secteur bancaire oligopolistique d’Amérique latine, notamment, il est difficile et coûteux d’obtenir un prêt. En outre, les taxes à payer sur les opérations financières et les conditions liées à l’investissement obligatoire faussent le marché. Les gros emprunteurs vont donc à Miami pour obtenir des prêts, laissant les banques d’Amérique latine desservir une clientèle d’emprunteurs à risque élevé. De plus, le crédit à la consommation manque de transparence : par exemple, les magasins ne sont pas tenus d’informer les clients du taux d’intérêt qu’ils paient sur les achats à tempérament. Quant aux créanciers, qui n’ont pas beaucoup de droits, ils doivent parfois attendre des années avant le règlement de leurs demandes.

Le Réseau international de la concurrence

Sheridan Scott est commissaire de la concurrence du Canada, c’est-à-dire chef du Bureau de la concurrence du gouvernement fédéral. À ce titre, elle administre et applique, entre autres lois, la Loi sur la concurrence. Elle est également présidente du Réseau international de la concurrence (RIC).

Mme Scott a rappelé à l’auditoire que l’adoption de lois sur la concurrence est un phénomène assez nouveau dans le monde :

Si l’on remonte à une dizaine d’années seulement, on se rendra compte que les organismes antitrust, comme on les nomme souvent, travaillaient fréquemment en vase clos, à l’intérieur de leurs frontières nationales. Ils se concentraient essentiellement sur leurs enjeux locaux, mais cette situation est en train de changer radicalement.

Trois priorités

L’histoire et le rôle du RIC témoignent de ce changement. Le réseau n’a été mis sur pied qu’en 2001, mais il compte 100 organismes membres représentant 88 pays dont plusieurs pays en développement. Le RIC favorise une plus grande convergence des organismes antitrust sur les questions de fond et de procédures, et il appuie les efforts des nouveaux organismes des pays en développement. Il se concentre sur trois priorités :

• Le consensus et la convergence en matière de politiques. Les membres du RIC travaillent ensemble pour définir et recommander des principes et des pratiques visant à éclairer les politiques sur la concurrence et à limiter ce que Sheridan Scott appelle les « solutions de fortune ». Ces recommandations non contraignantes servent de modèles aux gouvernements et aux organismes antitrust qui tentent d’instaurer ou d’appliquer des mesures législatives et visent « les trois piliers des actions antitrust » : les fusions, les cartels et le fait d’abuser d’une position dominante.
• La « sensibilisation à la concurrence » ou le renforcement des capacités. Dans le cadre d’ateliers et de partenariats de mentorat, des organismes antitrust établis aident les organismes novices à renforcer leurs capacités en ce qui concerne les questions de fond et les enquêtes. Sheridan Scott croit fermement que les efforts du RIC dans ce domaine viennent compléter la mission du CRDI, qui consiste à appuyer le renforcement des capacités de recherche locales visant à soutenir les politiques et les technologies dans les économies en transition.
• L’engagement. Le RIC s’efforce de faire participer tous les intervenants à ses travaux. En particulier, il souhaite attirer des associations non gouvernementales d’avocats, d’économistes et de groupes de consommateurs chevronnés ainsi que des organismes antitrust novices. De fait, 40 % des présidents et coprésidents du réseau viennent de pays en développement.

À venir

Alors que la rencontre de Montréal a fourni un aperçu pertinent de certains des enjeux stratégiques touchant actuellement à la concurrence et au développement, le CRDI est quant à lui résolu à financer à long terme la recherche ayant trait à ce domaine de même que d’autres activités. Son programme Mondialisation, croissance et pauvreté, notamment, appuie la recherche, le renforcement des capacités et la création de réseaux dans le domaine des politiques en matière de concurrence au service du développement. Bientôt d’ailleurs, la collection un_focus – qui comprend des articles, des études de cas, des pages Web, de courtes vidéos et un livre – présentera un traitement exhaustif des enjeux liés à la concurrence et au développement.

Patrick Kavanagh est rédacteur principal à la Division des communications du CRDI.

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