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Introducción

Para la mayoría de los habitantes desfavorecidos de América Latina que luchan por sobrevivir, el concepto de derechos humanos está limitado a una inter-pretación tradicional de derechos civiles y políticos. Puede llegar a ser demasiado abstracto y a perder importancia en su vida diaria. En efecto, en Guatemala, a principios del año 2000, cuatro años después de la firma de los Acuerdos de Paz que pusieron fin a 35 años de guerra civil, 32% de los encuestados llegaron a declarar que hasta la palabra democracia les resultaba desconocida.¹ Por otro lado, sin embargo el derecho "social" a la educación es percibido de forma precisa, y comprendido. En respuesta a la pregunta: ¿Qué leyes implementaría usted para ayudar a los niños?, los encuestados guatemaltecos mencionaron como primera prioridad una ley para garantizar el derecho a la educación (50% de los encuestados), mientras que la ley para proteger a los niños de cualquier tipo de abuso, que está dentro del marco de los derechos civiles y políticos, fue la cuarta prioridad, mencionada solamente por 18% de los encuestados.² Cuando se preguntó qué factores obstaculizaban la protección de los derechos de los niños y niñas, sólo 13% citó el fracaso del gobierno en cumplir sus obligaciones, y únicamente 12% mencionó la ausencia de leyes³ al respecto. La mayoría de los encuestados (62%) consideró la pobreza y otros factores económicos restrictivos como la causa principal de este fracaso. En otras palabras, desde tal perspectiva, gozar de los derechos económicos y sociales, no de los civiles o políticos, era una condición previa para el goce de todos sus "derechos humanos".⁴

^* Todas las opiniones expresadas pertenecen a la autora y no representan necesariamente la posición de UNICEF. La autora desea agradecer a Rhea Saab y Alison Raphael, que posibilitaron la escritura de este capítulo.

¹ SOPORTE, Conocimiento y Percepción de Derechos Humanos de la Niñez en Guatemala, encuesta de opinión a 3 200 personas de 10 a 55 años de edad, acerca de las percepciones sobre la democracia, la paz, los derechos humanos y los derechos del niño, UNICEF, Ciudad de Guatemala, 2000.

² Time Research-UNICEF, La Voz de los Niños, las Niñas y los Adolescentes en América Latina y el Caribe, 2000.

³ SOPORTE 2000, ob. cit.

⁴ Un ejemplo ilustrativo llega de Nebaj, una de las zonas más salvajemente afectadas durante la guerra civil de Guatemala, donde hubo un aumento alarmante de suicidios juveniles en los tres años siguientes a los Acuerdos de Paz de 1996. La suposición de muchos, incluso de UNICEF, era que dichos suicidios estaban directamente relacionados con la experiencia de violencia y graves violaciones de los derechos civiles y políticos que estos jóvenes y sus familias habían padecido durante la guerra. Sin embargo, un estudio cualitativo de la juventud Maya Ixil, que UNICEF llevó a cabo con la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado Católico de Guatemala, reveló un cuadro mucho más complejo. La experiencia directa de la violencia se había incorporado, en general, a la identidad de los jóvenes y ciertamente los había afectado; pero estaban mucho menos frustrados por los demo-nios del pasado que por su percepción de la falta de oportunidades en el futuro. Hasta donde se pudo detectar, la motivación del suicidio tendía a ser la percepción del adolescente de que no sería capaz de completar su educación o mejorar sus condiciones materiales. Para los jóvenes mayas entrevistados en el estudio, había una enorme brecha entre sus aspiraciones y sus posibilidades reales. Cuando se les preguntó: "¿Cómo me gustaría que fuese mi comunidad?", ellos enumeraron aspiraciones materiales: casas de bloques de cemento, agua corriente, electricidad, televisión, máquinas de coser, ropa a la moda, etc., bien lejos de su realidad cotidiana de casas de barro y paja, luz de vela y ropa tradicional hecha a mano. Pero la misma gente joven reconoció que, a pesar de que eran afortunados y podían ir a la escuela, no podrían llegar a ganar lo necesario para procurar llevar la vida ideal que imaginaban para su comunidad. Como dijo un chico: "No podemos conseguir trabajo. Ninguno de los chicos de nuestra escuela secundaria tiene trabajo y no hay ninguno disponible para nosotros [aquí] [...] si sólo pudiéramos asistir a talleres sobre cómo conseguir un empleo, tal vez lo consiguiéramos, pero desafortunadamente no hay ninguno [...]". Mientras que la falta de oportunidad de la juventud maya está directamente relacionada con su exclusión histórica de la vida política de la nación, lo que importa es que, en sus propias percepciones, el goce de los derechos sociales era visto como el camino a un futuro mejor —y el estar excluidos de aquel camino era visto como una razón para darse por vencidos en la vida—. Estos hallazgos están tomados de "The Identity of Young Mayas after the Genocide: A Qualitative Analysis", artículo no publicado, escrito por Christian Salazar-Volkmann (UNICEF, Guatemala, 2002), p. 19.

La aguda escasez de beneficios sociales y económicos de la democratización que siente parte de la población latinoamericana, está comenzando a cosechar los frutos negativos de la inestabilidad social. La población ha participado en la expulsión de presidentes elegidos democráticamente (como ha sucedido en cuatro países latinoamericanos desde el año 2000). La otra cara de la moneda ha sido la falta de participación total en la vida democrática; esto ha provocado la intervención de sectores tradicionales y no democráticos, de "hombres fuertes" a ocupar el espacio vacío en la acción política.

La democracia es vista como el privilegio de aquellos pocos que tienen el capital social para acceder al poder.⁵ Como se indica en algunos estudios, la falta de garantías para ser efectivamente depositario de derechos sociales lleva a percepciones de exclusión, discriminación y disparidades sociales que, a su vez, fomentan gran desconfianza en las instituciones de la democracia formal.⁶

El suicidio como respuesta a las desesperadas condiciones socioeconómicas no se limita sólo a Guatemala; ver Jon Jeter, "Young Brazilian Indians Find Suicide Only Way Out", The Washington Post, 14 de abril de 2004:

"Un reciente acto en honor a Jaqueline [que se suicidó cuando tenía 13 años], en una escuela de aquí, enseguida se convirtió en una manifestación política, con oradores Kaiowa enojados que suplicaban a un grupo de oficiales de policía su asistencia en las reformas sociales y económicas.

'Necesitamos empleos. Necesitamos salarios', dijo Máximo Arévalo [su abuelo], a una audiencia de más de 200 personas. 'Es por este motivo que nuestros niños se están suicidando'".

⁵ Ver Andrew Reding, "Latin America's 'Arc of Crisis' where All are Unequal, Democracy is Little more than a Word", JINN Magazine, 30 de mayo de 2000, que afirma que los pobres han perdido la feen las instituciones nominalmente democráticas que favorecen el interés de la elite (p. 1).

⁶ La desilusión se comunica a los jóvenes de formas insidiosas. En una encuesta de opinión de niños y adolescentes guatemaltecos de entre nueve y 18 años, el 33% expresó que "como lugar para vivir, mi país está empeorando" y 47% dijo que no tenían confianza en el gobierno. Esta desilusión está fomentada por la percepción de que los paradigmas históricos de exclusión social han sido apenas alterados por la institución de la democracia formal y por la expectativa incumplida de mejoras en la calidad de vida de la gente. En un estudio reciente de Naciones Unidas, casi 55% de los latinoamericanos dijo que prefería un régimen "autoritario" a uno "democrático", si aquel pudiera "resolver" sus problemas económicos (Time Research-UNICEF, Encuesta Regional La Voz de los Niños, las Niñas y los Adolescentes en América Latina y el Caribe, 2000). Ver también el informe de desarrollo de Naciones Unidas, "Democracy in Latin America: Towards Citizens' Democracy", Boletines de noticias del PNUD,21 de abril de 2004; "Summary report: Democracy and Economy", Latinobarómetro, 2003, cuya reseña de las encuestas de opinión realizadas en América Latina durante más de ocho años concluye: "El éxito de las políticas públicas en educación, salud y vivienda son la base de una democracia; una cultura de igualdad ante la ley sin formas estructurales de discriminación [tales como las que existen en contra de los ineducados, quienes no tienen los mismos derechos que aquellos con educación] es lo que mantiene al edificio de la democracia gobernable arriba de sus cimientos" (p. 4).

En pocas palabras, hay una necesidad urgente de acelerar y ampliar esfuerzos para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales en América Latina, como una forma de reducir la exclusión social y aumentar, de esta manera, el compromiso con las instituciones y los procesos democráticos. Este artículo se refiere, en primer lugar, a cómo la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN),⁷ que ha sido ratificada por todos los países del continente, encierra un gran potencial para promover tales cambios. En segundo lugar expone cómo debería ser un enfoque de desarrollo guiado por los principios de derechos humanos. Por último analiza casos de estudio de Chile y Ecuador, que ilustran estos enfoques en acción basados en los derechos humanos.

La Convención sobre los Derechos del Niño: un motor de cambio

La Convención sobre los Derechos del Niño entró en vigencia en 1990, menos de un año después del colapso provocado por la caída del Muro de Berlín. Es un tratado de derechos humanos. Aúna derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, y es eco fiel de la Declaración Universal de los Derechos Humanos aplicada a los niños y niñas. La ratificación de la CDN se llevó a cabo y extendió en América Latina gracias a la instauración de las nuevas democracias, tras las brutales dictaduras de la década de los setenta. Como instrumento de derechos humanos, asumió la ideología de los mismos movimientos sociales que se habían enfrentado a aquellos gobiernos autoritarios.⁸ Esta impronta progresista, junto con el contexto democratizador de los noventa, que exigía que la protección de los derechos humanos se codificara, derivó en leyes estatales para el cumplimiento de los principios y las normas mínimas comprendidas en la CDN a lo largo de todo el continente, desde México a Chile, a un ritmo desigual pero decisivo. Brasil inyectó especial energía a este movimiento por los derechos de los niños. Su Constitución de 1988, basada en la CDN, que circulaba en ese momento como un proyecto de tratado, codificó los derechos del niño en su Artículo 227.⁹

⁷ En adelante, se hará referencia a la Convención sobre los Derechos del Niño por sus siglas en español: CDN.

⁸ Ver Emilio García-Méndez, "Infancia, Ley y Democracia: Una Cuestión de Justicia", en Emilio García-Méndez y Mary Beloff (editores), Infancia, Ley y Democraciaen América Latina, Bogotá, Temis, 1998, crónica completa de este proceso.

⁹ "Es deber de la familia, la sociedad y el Estado asegurar al niño y al adolescente, con absoluta prioridad, el derecho a la vida, la salud, la alimentación, la educación, el ocio, la profesionalización, la cultura, la dignidad, al respeto, la libertad y la convivencia familiar y comunitaria, además de protegerlos de toda forma de negligencia, discriminación, explotación, violencia, crueldad y opresión [...]" Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

El esfuerzo a lo ancho y largo de todo el continente por reformar la legislación nacional, con el fin de cumplir las normas mínimas establecidas por la CDN, puso de manifiesto —tanto para los legisladores como para la sociedad civil— las profundas injusticias de la realidad en que vivían los niños, comparadas con lo que las nuevas leyes reclamaban para sus jóvenes ciudadanos. Frente a esta dicotomía, el establecimiento de leyes coherentes con la CDN sirvió como elemento pedagógico, porque obligó al Estado y a la sociedad a buscar oportunidades para crear una nueva realidad para los niños. El proceso de la reforma legislativa en América Latina demostró que la CDN era un motor para el cambio social en favor de los niños. Un elemento central fue el fomento de la participación pública en la formulación de leyes y en las políticas sociales progresistas coherentes con los principios de derechos humanos del derecho internacional, como lo demuestran los casos presentados a continuación. La nueva legislación y los procesos que acompañan su aplicación apuntan principal-mente al reconocimiento de los niños como sujetos de derechos humanos. Además, sirvieron para reducir la exclusión —no sólo de los niños sino también de otros grupos marginados— de los beneficios sociales y económicos de la ciudadanía.

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha estado comprometido íntimamente en la promoción de la reforma jurídica en América Latina según la CDN.¹⁰ En América Latina, la puesta en práctica de la CDN significó cambiar la doctrina jurídica predominante de "situación irregular", codificada en la legislación, a lo ancho del continente, en las décadas de los veinte y treinta. A pesar de que se consideraba que esta legislación era un avance, su meta:

[...] era "proteger" a los niños que estaban en "situaciones irregulares" —descritos en la legislación como aquellos "supuestamente abandonados" y "presumiblemente delincuentes". Suscribía la intervención estatal ilimitada para "deshacerse de" aquellos jóvenes que habían sido abandonados material o moralmente [...] no existía protección legal para evitar que un niño fuera declarado abandonado simplemente porque no tenía recursos materiales [...] Esencialmente, los niños que tenían la protección de los servicios sociales básicos

¹⁰ Esto fue impulsado por la Misión de 1996 de la organización, que expresa: "UNICEF se guía por lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño y se esfuerza por conseguir que esos derechos se conviertan en principios éticos perdurables y normas internacionales de conducta hacia los niños" (Misión de UNICEF, E/ICEF/1996/AB/L.2, adoptada por la Junta Ejecutiva de UNICEF, 22 de enero de 1996).

como salud y educación eran separados de aquellos que no la tenían [menores, una categoría de niños] [...] que se consideraban en "situaciones irregulares" [...] vistos simplemente como objetos de intervención estatal más que como verdaderos sujetos de derecho con derecho a determinados derechos y garantías.¹¹

La aplicación de la CDN y la protección de los derechos integrales del niño significó cambiar una cultura en la que los niños podían ser acusados de "comportamiento antisocial" y, a discreción exclusiva del juez, privados de su libertad "para su propia protección": una cultura en la que la pobreza era criminalizada para aquellos "menores" que no podían demostrar recursos económicos suficientes. La realización concreta de los principios de la CDN exigió una transformación radical de los conceptos y procedimientos operativos de justicia juvenil y protección social, así como del proceso por el cual la política social fue tanto desarrollada como puesta en marcha. Al comprometerse en dichos procesos, UNICEF encontró sus propios enfoques al desarrollo, profundamente influenciado por los principios de derechos humanos codificados en la nueva legislación. Al mismo tiempo, UNICEF se encontró comprometido en el desarrollo de políticas sociales que eran necesarias para cumplir con las normas mínimas establecidas por la CDN.

Un enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos

Siguiendo su compromiso con la CDN, UNICEF fue uno de los líderes en la creación de un enfoque de la programación del desarrollo, basado en los derechos humanos, como lo saben los profesionales del área de desarrollo de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales como CARE, Save the Children (Reino Unido). En América Latina, el enfoque radica en la ley, que tiene la posibilidad (seguramente no siempre concretada) de transformar cambios positivos permanentes para los niños y crear un marco para el desarrollo sostenible en un contexto democrático.¹²

La aplicación de los principios de derechos humanos al desarrollo social, principios que emanan de la reforma a la ley, ha llevado a los legisladores, tanto internacionales como nacionales, a ver injusticias que quizá nunca antes hayan percibido, y a diseñar políticas que, al exigir participación pública, sólo pueden funcionar en un Estado democrático.¹³ La aplicación de los principios de universalidad y no discriminación dirige la atención y los recursos del Estado a los niños vulnerables y a sus familias marginadas, y al suministro de servicios al "último 10% de los carecientes". En los programas de desarrollo para niños, la consecuencia más evidente de aplicar el principio de universalidad ha sido identificar, defender y ayudar a niños que —sin ser cuantitativamente muy numerosos— son víctimas de las mayores violaciones a los derechos —niños en prisión, víctimas infantiles de abuso sexual, explotación y tráfico, niños sin familias—. Sus derechos necesitan, en particular, la protección legal y el enfoque integral de la CDN. La reforma legislativa consecuente ha mejorado dicha protección y abolido leyes represivas basadas en la "doctrina de la situación irregular". La aplicación de este principio también lleva a identificar, defender y ayudar a comunidades de grupos étnicos y raciales discriminados.

¹¹ Emilio García Méndez, "Child Rights in Latin America: From 'Irregular Situation' to Full Protection"; Ensayo Innocenti núm. 8, Florencia, Centro Internacional para el Desarrollo del Niño, 1998, p. 1.

¹² En los lugares donde las instituciones legislativas son más débiles que en América Latina, como África occidental, la aproximación de los derechos humanos al desarrollo se basó más en la construcción de la capacidad de familias y comunidades para reclamar sus derechos, y de funcionarios estatales nacionales y locales para cumplir sus obligaciones.

¹³ UNICEF estimuló a sus asociados del gobierno para que vean los beneficios de comprometer la sociedad civil en el desarrollo y la implementación de políticas y programas sociales. Esta participación integra el enfoque de los derechos humanos, que funciona dentro de la dualidad de titulares de derechos y titulares de obligaciones en todos los niveles de la sociedad. Al mismo tiempo, las propias asociaciones de UNICEF, tanto defensoras de los derechos del niño como ejecutoras de programas de avance y protección de tales derechos, se han expandido en gran medida para incluir organizaciones no gubernamentales. El propio UNICEF no implementa programas directamente, pero apoya a instituciones estatales y organizaciones de sociedad civil en su trabajo. En especial, la organización trata de apoyar el consenso entre estas dos caras de la "moneda" de una democracia en funcionamiento. Los párrafos que siguen, que describen los cambios que un enfoque de derechos humanos puede traer al desarrollo, no identifican a UNICEF como un actor sino que señalan los diferentes roles que el Estado y los ciudadanos pueden asumir.

Los programas de desarrollo que integran dichos principios contribuyen naturalmente a disminuir la exclusión social y económica a mediano plazo, y deben estimular al Estado a establecer un plan para el goce progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales universales. La promoción de la universalidad y la no discriminación en los programas contribuye a crear un tejido social completo que promueve el diálogo y la participación democráticos para que, a mediano y largo plazo, diminuyan las probabilidades de que el país sucumba a conflictos y desmembramiento de la comunidad y la familia.

La aplicación de los principios de indivisibilidad de los derechos humanos conduce a programas de desarrollo que incorporan la interrelación de las causas de los problemas socioeconómicos y la exclusión social. Su contenido es cada vez más intersectorial, y atiende a los derechos interconectados de la persona completa. Por ejemplo, los programas que atienden a la mortalidad materna transcienden los servicios de salud: para facultar a la madre a conocer qué señales de riesgo debe tener en cuenta, cómo evitarlas y dónde buscar tratamiento; para adaptar los servicios de salud de tal modo que sean sensibles a las prácticas culturales de parto; para cambiar la actitud del hombre, que impide que la mujer cuide de su propia salud; para hacer efectiva la defensa de la salud a nivel nacional; para asegurar la asignación de mayores recursos a la atención obstétrica de emergencia, y para incentivar la mejora de la condición jurídica de la mujer a través de la reforma legislativa y la educación cívica. Un programa que respete el principio de indivisibilidad probablemente involucrara a un conjunto de modelos diferente para cada dimensión de los problemas interrelacionados que se pretende atender: los grupos de mujeres podrían capacitar a las madres; los legisladores de cada Estado podrían garantizar los servicios culturalmente adecuados; los grupos de derechos humanos o las iglesias podrían encargarse de cambiar las actitudes de los hombres, y también los parlamentarios deberían ser responsables de las adjudicaciones presupuestarias y las nuevas leyes. Todos estos actores necesitan estar motivados y capacitados para trabajar juntos (un rol de "coordinador-enlace" que UNICEF puede asumir o apoyar).¹⁴

La aplicación de los principios de participación está directamente relacionada con la estrategia de empoderamiento y conduce a programas que construyen la capacidad de los ciudadanos para hacerse cargo de su propio desarrollo, de la protección de sus derechos y del cumplimiento de sus deberes. En una reforma legislativa, el principio de participación necesita que las leyes se formulen no sólo en los comités parlamentarios sino en un proceso de activa participación ciudadana, a través de la extensión, la educación cívica y los foros sociales.¹⁵ Al garantizar el derecho a la educación, este principio demanda una creciente capacidad de la comunidad para negociar con el ministerio a cargo de los servicios públicos, materiales de aprendizaje y maestros; para participar significativamente en la administración de la escuela, así como para fomentar consejos escolares dentro de la escuela, y exigir responsabilidad a los docentes (es decir, que asistan al trabajo, respeten a los niños y a las niñas en clase y garanticen los medios para un óptimo aprendizaje). Una vez que tales habilidades sean aprendidas a través de la participación que permita la toma de decisiones, no se olvidarán fácilmente. De esta forma, el enfoque de los derechos humanos puede realizar una contribución particular a la sostenibilidad de una inversión de desarrollo.¹⁶ Para que la participación sea significativa, las condiciones mínimas son: que el Estado sea democrático y permita un espacio público para que se lleve a cabo la participación, y que la sociedad civil tenga capacidad suficiente para ocupar y reproducir ese espacio. El apoyo a la construcción del Estado y la sociedad, como se describe en los ejemplos precedentes y en los casos reseñados a continuación, facilita la participación significativa de las personas en la política pública.

¹⁴ El principio de indivisibilidad también asegura que el beneficio de un derecho no debe impedir el goce de otro, lo que significa, por ejemplo, que el derecho a la educación de un niño que pertenece a una minoría étnica no puede ser garantizado separándolo por la fuerza de la familia y el medio cultural, y colocándolo en un internado.

¹⁵ Por ejemplo, para ayudar a que el gobierno de Chile cumpliera sus obligaciones bajo la Convención de la OIT 182, UNICEF apoyó la participación de los representantes de las organizaciones públicas y privadas en la clasificación de "las peores formas de trabajo infantil", incluidos los de los Ministerios de Trabajo, de Planificación, la Policía, ONG y los gremios. También apoyó al Ministerio de Trabajo en la organización de foros sobre el trabajo infantil en seis regiones, para autoridades locales y organizaciones de sociedad civil (UNICEF, Informe anual de Chile, 2002, p. 10; en poder de la autora).

¹⁶ Naturalmente, la participación ciudadana en el desarrollo social no puede compensar una ausencia de respuesta del Estado, excepto en casos extremos, como aquellos a los que se hizo referencia anteriormente, en que los movimientos de la sociedad civil derriban a los representantes de gobiernos electos que no cumplen con las expectativas de los ciudadanos.

En Guatemala, para ayudar a cumplir el desafío de crear consenso para la reformulación del Código de los Niños en la nueva "Ley Integral de Protección de la Niñez y la Adolescencia", en el año 2002, UNICEF, con el apoyo de Save the Children y Action Aid (ONG internacionales) reunió a 12 sectores diversos de la sociedad civil, incluidas organizaciones religiosas, de jóvenes y mujeres, organizaciones de trabajadores agrícolas, gremios, grupos indígenas, grupos estudiantiles y grupos de derechos humanos. Luego de la sanción de la ley, en noviembre de 2002, los líderes de estos sectores se sensibilizaron por las disposiciones de la nueva ley y pudieron desempeñarse en la aplicación eficaz a través de una mejor interpretación (UNICEF, Informe anual de Guatemala, 2002, p. 14, en poder de la autora).

La aplicación de los principios de responsabilidad en los programas de desarrollo puede ser de varias formas. Las leyes que protegen y aplican las normas de los derechos humanos permiten al ciudadano reclamar y exigir sus derechos.¹⁷ Las medidas administrativas que crean sistemas de sanciones para los funcionarios que no cumplen sus obligaciones (ya sea por faltar al trabajo o malversar fondos) capacitan al ciudadano para exigir a los funcionarios el cumplimiento de las normas y a sancionarlos en caso de no cumplimiento. La responsabilidad también se refuerza cuando, a través de campañas de información organizadas por la sociedad civil, los medios de comunicación o el gobierno mismo informan a la ciudadanía de los compromisos asumidos por el Estado (ya sean referidos a asignaciones presupuestarias a servicios sociales; metas del sector social, tales como los Objetivos de Desarrollo para el Milenio, o normas de servicios de salud/educación) y de su desempeño. Además, la aplicación del principio de responsabilidad significa que el ciudadano debe tener derecho a demandar al Estado en los tribunales estatales,¹⁸ y si estos no asumen la responsabilidad de entender en la causa, el ciudadano debe tener la opción de buscar que se haga justicia en los tribunales internacionales.¹⁹

En Ecuador, el proceso de analizar y ratificar la nueva legislación sobre los niños fue respaldado por una campaña de comunicación en la que los mismos niños y adolescentes desempeñaban un papel principal a través de marchas, llamados a los legisladores, suministro de información y entrevistas con los medios. Tanto las consideraciones de naturaleza legal como política significaban que llegar al consenso entre los diputados era desafiante; pero los servicios consultivos de UNICEF, junto con la activa participación de las organizaciones civiles que trabajan para los derechos del niño, fueron decisivos para asegurar la promulgación de la ley, el 18 de diciembre de 2002 (UNICEF, Informe anual de Ecuador, pp. 13, 14 y 18, en poder de la autora).

¹⁷ En este sentido el caso de Guatemala es interesante. El país ratificó la CDN en 1990, y fue el séptimo país del mundo en hacerlo. Pero cuando fue el momento de transformar la Convención en legislación nacional, muchos descubrieron que no estaban listos. Una plataforma de organizaciones de sociedad civil trabajó con los legisladores, la Procuraduría General, la Secretaría de Bienestar Social y otras instituciones estatales, para preparar un proyecto de ley, "El Código de la Niñez y Juventud", que fue presentado a tres legislaturas diferentes hasta que, después de mucha promoción, el Congreso finalmente aprobó el Código, por unanimidad, en septiembre de 1996. Debía entrar en vigencia un año más tarde, lo que brindaría al Congreso el tiempo necesario para reunir los recursos necesarios y establecer las instituciones básicas que la nueva ley demandaría. Sin embargo, durante este periodo, las fuerzas conservadoras de la sociedad organizaron una campaña de desinformación contra el Código. Cuando llegó el momento de entrada en vigor del Código, el Congreso lo suspendió bajo el pretexto de que no se habían encontrado los recursos necesarios para su implementación. Esta suspensión fue renovada varias veces hasta el año 2001, cuando la entrada en vigencia de la ley se suspendió "indefinidamente". No obstante, "El Código de la Niñez y Juventud" continuó siendo tema de debate nacional y sirvió como plataforma para avanzar en la interpretación de los derechos del niño. Sin perjuicio de ello, el Código también tuvo cierto efecto práctico sobre la protección municipal de los derechos del niño. Una de las innovaciones institucionales del Código (una innovación controvertida del "control social" desde el punto de vista de los opositores a la ley) fue la creación de Juntas Municipales de Protección de la Niñez. Compuestas por voluntarios elegidos por la comunidad, estas juntas se establecieron por primera vez en 1997 en tres provincias. En el año 2003, 91 municipalidades, de las 331 de Guatemala, habían establecido una Junta de Protección de la Niñez. Al servir como una entidad con poder para recibir, evaluar y obrar sobre presuntas violaciones, cada junta defiende y promueve los derechos del niño; también orientan a la población acerca de los derechos del niño, a través de la educación y la promoción. Como tales, aunque falta una ley (el Código de la Niñez y Juventud), como juntas, realizan una importante contribución a la creación de una cultura de los derechos en la que el diálogo, no la violencia, es el medio de creciente predominio para resolver disputas en la familia, así como en la sociedad. Las juntas sirven como catalizadores para que las comunidades reconozcan violaciones, trabajen cooperativamente para evitarlas y construyan en general solidaridad con los vulnerables —una precondición para la reducción de la exclusión social—. Su éxito contribuyó a la creación de una demanda para el cumplimiento de los derechos del niño y la promulgación, en julio de 2003, de una muy completa "Ley Integral de Protección de la Niñez y la Adolescencia", basada en el "Código de la Niñez", que reconcilia al país con los principales mandatos de la CDN.

¹⁸ Por ejemplo, en Guatemala, el Movimiento Social para los Niños, una red de organizaciones civiles dedicada a los derechos del niño, denunció, en el año 2000, la constitucionalidad de la suspensión del Código de la Niñez y la Juventud "por tiempo indefinido", que había sido sancionada por unanimidad en 1996, y llevó el caso a la Corte de Constitucionalidad.

En resumen, el enfoque de los derechos humanos refuerza la democracia de varias formas: 1) educando y capacitando al ciudadano para participar en asuntos cívicos, 2) desarrollando mecanismos que aumenten la transparencia y responsabilidad del Estado, y 3) autorizando y dirigiendo recursos a grupos marginales, con el consiguiente refuerzo de la sociedad y la reducción de la inestabilidad, conflictos y exclusión social. Por último, todas estas acciones mejoran la sostenibilidad de los programas de desarrollo mediante:

• La codificación del consenso social y político en leyes, políticas y programas que institucionalizan los procesos democráticos.
  
  
• La construcción de la capacidad del ciudadano para dialogar, cumplir sus propias responsabilidades y responsabilizar al Estado del cumplimiento de sus obligaciones.
  
  
• El refuerzo de las capacidades de individuos e instituciones para cumplir sus obligaciones según se expresaran en leyes, políticas y programas locales, nacionales e internacionales.
  
  
• El refuerzo de la cohesión social mediante la búsqueda del consenso, y la orientación de la ayuda hacia los excluidos y más marginados.

Implementación de derechos económicos y sociales: dos casos

Con la Convención sobre los Derechos del Niño como marco y guía de los programas de cooperación entre los países y UNICEF, y utilizando la reforma legislativa en América Latina como una oportunidad para desarrollar políticas sociales progresivas y de participación basadas en los principios de los derechos humanos, se han visto avances en la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales durante los últimos años.

¹⁹ Por ejemplo, en 1999, la Casa Alianza de la ciudad de Guatemala, en nombre de los niños de la calle asesinados, ganó el caso (Villagran Morales et al.) en la Corte Interamericana de Derechos Humanos y obtuvo indemnización del gobierno de Guatemala para las familias de los niños (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C, núm. 63, juicio del 19 de noviembre de 1999).

A continuación se presentan dos casos —en Chile y Ecuador— que demuestran que, sin perjuicio de la ratificación de un tratado internacional, el proceso y las consecuencias de aplicar los principios de la CDN a programas de desarrollo pueden ofrecer una plataforma de acción colectiva y mayor solidaridad para realizar los derechos del niño, así como las otras personas excluidas de la sociedad.

Aplicación de los principios de universalidad, indivisibilidad y participación: la expansión de la educación para los más pobres de Chile ²⁰

Tras 20 años de aguda reducción del gasto público de los programas sociales bajo las dictaduras militares, los gobiernos de la década de los noventa elegidos democráticamente reafirmaron el compromiso de Chile con la educación. Se emprendió una reforma educativa de todo el sistema, centrada en expandir y mejorar las instalaciones actuales y en modernizar los programas de estudio. Estos importantes avances para asegurar el derecho a la educación culminaron en mayo de 2003, en una enmienda constitucional que garantiza a todos los niños el derecho a 12 años de educación gratuita.²¹ Esta enmienda extendió el nivel mínimo de educación primaria gratuita y obligatoria establecida en el Artículo 28 de la CDN, que Chile había ratificado el 13 de agosto de 1990.

UNICEF aprovechó el énfasis que el gobierno puso en la educación para llamar la atención sobre el gran número de adolescentes (alrededor de un tercio) que no ingresaban en el nivel secundario o no lo completaban. UNICEF abrió un debate sobre el tema entre los responsables de las políticas educativas, llevó el tema a los medios de comunicación y ayudó a crear apoyo para una educación secundaria completa entre las organizaciones de base. Su enfoque basado en los derechos humanos, aplicando especialmente el principio de la universalidad, llevó a UNICEF Chile a examinar la reforma educativa desde la perspectiva de los niños marginales de la sociedad que no se estaban beneficiando plenamente con la reforma. Mientras los datos estadísticos del gobierno contabilizaban sólo el ingreso a la escuela secundaria ("cobertura" escolar), UNICEF se centraba en el número de estudiantes que realmente completaban este nivel de educación para calcular las tasas de abandono escolar. Los resultados revelaron que las tasas de asistencia habían caído entre los años 1989 y 1993, y alrededor de un tercio de los adolescentes no completaban la educación secundaria; significativamente, la investigación de UNICEF reveló que 70% del fracaso escolar se daba entre las familias más pobres de Chile. Muchos menores abandonaban la escuela porque comenzaban a trabajar. El plan de estudios, ajeno a las necesidades e intereses de la mayor parte de la juventud y la falta de programas para estudiantes con necesidades especiales —en los que estaban incluidas las niñas embarazadas y madres adolescentes— fueran problemas clave que también se identificaron.²²

²⁰ Esta sección fue adaptada de un documento interno de UNICEF, "Chile: Extending the Right to Education", diciembre de 2003 [en poder de la autora].

²¹ "Reforma constitucional que establece la obligatoriedad y gratuidad de la educación media", ley núm. 19.876; Diario Oficial, Chile, 22 de mayo de 2003.

²² Cristian Bellei, "High School for All? School Drop-out and Social Inequity in Chile", en Education, Poverty and School Drop-out, Chile, UNICEF, 2000, pp. 25-47.

Frente a estas alarmantes estadísticas, a mediados del año 2000 el gobierno chileno lanzó el programa "Liceo para Todos", que se centró en las escuelas que sufrían las tasas más altas de abandono escolar. Desarrolló las siguientes estrategias, entre otras: búsqueda de recursos y asistencia técnica especializada para escuelas que desarrollaran planes de acción eficaces para aumentar la tasa de éxito escolar; becas para estudiantes en alto riesgo de abandono escolar para permitirles asistir a la escuela sin tener que trabajar; reforma curricular; programas para estudiantes con necesidades especiales. Como reconocimiento práctico de la indivisibilidad de derechos, la nueva iniciativa también incluyó la extensión de un almuerzo escolar gratuito (ya existente para estudiantes de primaria) para abarcar a estudiantes de secundaria, y comenzó a dar asesoramiento a estudiantes con problemas de conducta y aprendizaje.²³

Para otorgar ayuda específica a estudiantes rurales, el gobierno mejoró y extendió el programa "Educación Rural", que fue un programa piloto a principios de los noventa dirigido a mejorar la educación de la juventud rural sin separarla de su cultura y sus tradiciones. Con el nuevo énfasis en la inclusión y asistencia a clase, el programa del gobierno se dedicó a capacitar a los maestros de escuelas pequeñas para enseñar en varios grados a la vez, reconocer a estudiantes con necesidades especiales, tratarlos de manera eficaz, y emplear métodos de enseñanza nuevos más flexibles. Otro componente fue la instalación de más computadores en las aulas rurales —para superar el aislamiento y la distancia de los centros de aprendizaje y colegios—, para fortalecer el derecho al conocimiento y la información. Un tercer componente apuntó a comprometer a los padres en el proceso educativo, reduciendo su exclusión e incrementando su motivación para apoyar la asistencia escolar de sus hijos.²⁴

²³ Programa Liceo para Todos, "Fundamentos, Estrategias, Componentes" (mimeo, Ministerio de Educación, 2003), p. 30.

²⁴ Ver varios capítulos en 12 años de Escolaridad Obligatoria, C. Bellei y F. Fiabane (editores), LOM Editores, 2003, 190 pp.

El Ministerio de Educación también abordó temas de participación a través de un componente del plan de estudios sociales, diseñado para fomentar la participación cívica de los estudiantes y sus padres (bajo el régimen militar, el plan de estudios de educación cívica se centraba en comprender los límites a la participación ciudadana). El nuevo plan de estudios se centra en formar ciudadanos que utilicen sus conocimientos y pensamiento crítico para desempeñar un rol activo en la vida pública.²⁵ Para fomentar el derecho de los niños y niñas a participar en las decisiones que afectan su vida, la reforma educativa también incluyó la formación de consejos estudiantiles, que eran animados a debatir las políticas escolares. Todos estos elementos contribuyen no sólo a mejorar el nivel educativo sino también a profundizar y fortalecer la cultura democrática del país para la próxima generación.

Para mediados de 2001, la matrícula escolar total se había incrementado más de 17% sobre el nivel de 1990, y las tasas de abandono escolar en secundaria habían disminuido alrededor de un tercio, a 7.5%. En las escuelas secundarias, las notas de matemática aumentaron y las de lengua se mantuvieron estables, a pesar de que se evaluó a un número mayor de estudiantes de los grupos de menores ingresos económicos.²⁶

Demostrando la indivisibilidad de los derechos, el gobierno señaló la importancia de los 12 años de escolaridad, apoyando de este modo activamente el esfuerzo de UNICEF y del gremio docente chileno, formado por 90 mil miembros. Este periodo de escolaridad debía luchar contra el trabajo infantil, especialmente en áreas rurales. Los maestros distribuyeron material sobre el trabajo infantil, realizaron debates en clase, comenzaron a identificar a niños cuyo rendimiento escolar sufría debido a su participación en el mercado laboral. Se les alentó a inscribirse en nuevos programas gubernamentales (becas, subsidios familiares, etc.). Se suministraron recursos financieros para ayudar a las familias pobres.

Los nuevos programas de Chile contribuyeron a convencer a los padres y a la juventud de que completar la educación secundaria era por su propio beneficio a largo plazo, y así también se redujo la incidencia del trabajo infantil.

Las medidas tomadas por el gobierno chileno para concretizar el derecho social a la educación corresponden a metas y valores que apoyan todos los miembros de la sociedad. Varias encuestas realizadas en el año 2002 a padres de todos los grupos socioeconómicos ubicaron la educación secundaria gratuita y obligatoria muy por encima de cualquier otra política gubernamental considerada.²⁷ Al mismo tiempo, los grupos sociales que podrían haberse opuesto a la designación de altos recursos públicos para eliminar las desigualdades educativas reconocieron el valor general, de una fuerza de trabajo educada, y no intentaron bloquear la enmienda constitucional. De este modo, al aplicarse los principios de universalidad, indivisibilidad y participación de los derechos humanos, la expansión del derecho a la educación en Chile se vio beneficiada por una consolidación de los procesos y las instituciones democráticas del país y respondió a ella, al tiempo que comenzaba a corregir las disparidades sociales.

²⁵ Leonor Cariola, "Estructura y Currículum de la Educación Media. Cambios y Reformas, 1980-2000", en L. Cariola, C. Bellei y I. Núñez, Twenty years of High School Educational Policies in Chile, París, UNESCO IIPE, 2003, pp. 27-172.

²⁶ Cristian Bellei, "Has the Chilean Educational Reform had an impact?", en Políticas Educacionales en el cambio de siglo. La reforma del sistema escolar chileno, C. Cox, (editor), Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003, pp. 125-209.

²⁷ Fundación Chile 21, "Opinión sobre la Agenda Pública. Balance Ciudadano", Opinión Pública, núm. 8, diciembre de 2002, tablas 1 y 2, p. 6.

Los principios de universalidad y participación: un presupuesto para realizar derechos sociales en Ecuador ²⁸

Ecuador experimentó una seria crisis macroeconómica a finales de los noventa, que provocó una aguda reducción del gasto en programas sociales, con lo que socavó los derechos del niño, los del adulto, a asistencia sanitaria, educación y nutrición adecuada. Las tasas de pobreza se duplicaron entre los años 1998 y 1999, y el gasto en salud y educación cayó alrededor de 25%. Preocupado por estos recortes, que eran especialmente devastadores para las familias más pobres y vulnerables de Ecuador, en el año 2000, UNICEF inició un diálogo con el Congreso sobre el presupuesto propuesto por el gobierno. Como resultado, el Congreso invitó al Ministerio de Economía y Finanzas a participar en el diálogo, paso que llevó, algunos meses después, a un acuerdo firmado entre el Ministerio y UNICEF, en el que UNICEF fue autorizado a acceder a los datos financieros del Ministerio para analizar el presupuesto nacional, monitorear su ejecución y comunicar sus hallazgos. Los objetivos de este ejercicio eran ayudar a los legisladores y a la sociedad en general a entender cómo funciona el presupuesto y qué prioridades refleja, con el objeto de fomentar la creación de políticas públicas más equitativas, basadas en un consenso acerca de la obligación de la sociedad de garantizar los derechos humanos de todos sus miembros.

²⁸ Esta sección está resumida de un documento interno de UNICEF, "Ecuador: Increasing Transparency and Social Spending in Public Budgets", diciembre de 2003.

Frente a este deterioro social —que amenazaba el derecho a la vida, la salud, la alimentación de los niños de Ecuador—, UNICEF emprendió la tarea de hallar un modo de mitigar el efecto de la crisis sobre las familias. El análisis del presupuesto y de las pautas de gasto de Ecuador reveló que el gasto en programas sociales estaba cayendo verticalmente: por ejemplo, la inversión en educación había caído de 611 millones de dólares en el año 1996 a 331 millones en el año 1999, y el gasto en salud había caído de 198 millones de dólares a 96 millones.²⁹ El análisis del presupuesto también reveló que el gasto en los sectores sociales era desproporcionadamente bajo (15% en el año 2000) comparado con las asignaciones para el pago de la deuda (60%) y otros sectores no sociales. Además, reveló que ciertas regiones (el sector rural, las tierras altas andinas y el Amazonas) —particularmente aquellas con población mayoritariamente indígena— no tenían participación equitativa en los beneficios sociales.

En el año 2000, un debate acerca de los resultados con funcionarios del gobierno derivó en un acuerdo por parte del presidente de Ecuador para que UNICEF analizara los gastos sociales y los indicadores clave de la crisis nacional, usando información obtenida del Ministerio de Economía y Finanzas. Con esta información, UNICEF creó una serie de herramientas visuales —tablas, gráficos de barras, gráficos circulares, etc.— para hacer que los datos del presupuesto fueran accesibles a todos los ecuatorianos. Con el tiempo, estos datos estuvieron disponibles en un sitio web.³⁰ Como parte de su acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas, UNICEF luego acometió un esfuerzo ambicioso: compartir la información con una amplia variedad de socios, con la inclusión de legisladores, académicos, grupos indígenas, religiosos y sindicales, líderes de negocios y representantes de los medios de comunicación. El tema central durante estos encuentros fue cómo hacer que el gasto público fuera más equitativo. El mensaje clave de este esfuerzo de promoción fue la universalidad de los derechos humanos, lo que se tradujo en tres metas: nadie con hambre, todos a la escuela y salud para todos. Fue un mensaje basado en valores, ofrecido con el espíritu de solucionar una crisis sentida por todos, pero que amenazaba seriamente la vida de los pobres y los indígenas del país.

UNICEF y funcionarios oficiales trabajaron juntos para delinear programas que fueran coherentes con las metas dominantes de universalidad y equidad, incluso la expansión de los programas de nutrición escolar y de ayuda al ingreso, la ayuda nutricional para niños menores de dos años y madres embarazadas y en periodo de lactancia, y los subsidios para familias pobres, a fin de que enviaran a sus hijos a la escuela. Todos los programas tuvieron como objetivo llegar a los segmentos más marginados y empobrecidos de la población.

²⁹ Referencia venidera a cargo de la oficina de Ecuador.

³⁰ www.gastosocialec.org

Para sustentar estos programas y asegurar mayor equidad a mediano y largo plazo, en el año 2001 UNICEF regresó al presupuesto a fin de fomentar el análisis y las discusiones en el país. Al mismo tiempo, el Ministerio de Finanzas estaba preparando una propuesta de reforma tributaria y pidió consejo a UNICEF, iniciativa que ulteriormente llevó a que se ampliara el rol de UNICEF, de seguimiento del gasto a seguimiento del ingreso. Esta información sobre la reforma tributaria también fue ampliamente compartida; la cuestión tributaria recibió cobertura de la prensa y fue el tema de una conferencia nacional patrocinada por el Congreso ecuatoriano.³¹

En el año 2001 el porcentaje del gasto total del gobierno destinado a programas sociales subió a 22.1% y luego nuevamente a 23.2% en el año 2002, y superó la cifra del año 1996, que fue de 19.1%.³² Para el año 2002, el gasto social per cápita había superado los niveles previos a la crisis aunque, debido al crecimiento de la población, los ecuatorianos más pobres aún recibían considerablemente menos que en el pasado.

Además, la necesidad de reformar la estructura tributaria nacional y de generar ingresos adicionales derivó en importantes cambios institucionales. La capacidad de los servicios de rentas internas aumentó, de modo que se cobró entre 4% y 5% adicional en impuestos y se creó un nuevo servicio de aduanas (Comisión de Aduanas de Ecuador), que agregó 2%. En consecuencia, entre los años 1999 y 2002, el ingreso del gobierno por impuestos aumentó de 6.4% a 13.7% del PIB,³³ a pesar de que la estructura tributaria subyacente aún depende principalmente de los impuestos indirectos, y los esfuerzos para modificar la estructura están en curso.

Desde la perspectiva de construir en Ecuador una sociedad basada en los derechos humanos, los resultados también fueron impresionantes. Durante los primeros años de trabajo de UNICEF en el presupuesto público, emergió claramente un amplio consenso social sobre la necesidad de políticas de gasto público más justas y equitativas.³⁴ El líder de uno de los grupos indígenas más grandes del país indicó que el trabajo había "democratizado la información sobre el presupuesto". Previamente, pocos ecuatorianos conocían o eran capaces de entender el presupuesto nacional.

³¹ Daniel Badillo, "Características de la Pro forma Presupuestaria y del Gasto Social para el 2001", UNICEF-Quito-Ecuador, noviembre de 2001; Daniel Badillo, "Descifrando el Gasto Social en el 2000", UNICEF-Quito, Ecuador, mayo de 2001.

³² Análisis de UNICEF, basado en datos oficiales del Ministerio de Economía y Finanzas, 2001, 2002.

³³ Daniel Badillo, "La relevancia de los sistemas de redistribución: evidencia internacional y opciones de política para Ecuador", UNICEF-Quito, Ecuador, diciembre de 2000; Daniel Badillo, "Comentarios al proyecto de ley de reforma tributaria presentado por el gobierno nacional", UNICEF-Quito, enero de 2001.

³⁴ El presidente, los más altos ministros y la legislatura se mostraron abiertos a este enfoque y, al mismo tiempo, representantes de una amplia variedad de grupos sociales; incluso los habitantes más pobres utilizaban las cifras del presupuesto para participar en el debate nacional por primera vez, discutiendo por más justicia y equidad en el gasto público.

Al facilitar este proceso, los líderes políticos de Ecuador hicieron formidables avances hacia una gobernabilidad responsable y transparente. Aumentando y dirigiendo la inversión en el sector social a la luz del descubrimiento de desigualdades críticas, el gobierno tomó una posición basada en los derechos humanos, que puso prioridad en garantizar los derechos de los ciudadanos más vulnerables del país.

Quizá la lección más importante aprendida con la experiencia de Ecuador en la realización de los derechos económicos, sociales y culturales sea que un mensaje basado en los derechos humanos puede resonar y provocar cambios, si se tiene el apoyo de un consenso amplio y se percibe como una contribución positiva a la sociedad. Incluso en una sociedad históricamente desigual, la mayoría de las personas comparte una creencia en los derechos humanos y la justicia social que, cuando se la aprovecha, puede influir en la formulación de políticas públicas. A pesar de que Ecuador había ratificado la CDN en marzo de 1990 y había aprobado el Código de la Niñez y la Adolescencia en el año 2002, no fueron tanto estos instrumentos legales como los principios de universalidad y participación de los derechos humanos que los apuntalaban los que impulsaron el proceso. En ningún momento, ya fuera al analizar el presupuesto o al compartir sus hallazgos con amplios sectores de la sociedad, encontró UNICEF resistencia a la premisa subyacente de que los derechos deben ser universales.

Esta experiencia, arraigada en instituciones y procesos democráticos, desafía evaluaciones contemporáneas de política pública excluyente en América Latina y ofrece un modelo positivo de construcción de solidaridad para la inclusión social, aun en un contexto de extrema escasez de recursos.

Conclusión

El informe del PNUD del año 2004, Democracy in Latin America: Towards a Citizens' Democracy (La democraciaen América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos), que señala la crisis de confianza de la población latinoamericana en la institución de la democracia, llama al pueblo del continente a buscar nuevas opciones de políticas que promuevan una ciudadanía plena y multidimensional para todos a través de un genuino "gobierno del pueblo":

Gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos deberían ser tomadas por todos. Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanos en el pleno sentido del término. Un sistema para elegir a las autoridades, pero también una forma de organización que garantiza los derechos de todos: los derechos civiles (garantías contra la opresión), los derechos políticos (a ser parte de la toma de decisiones públicas o colectivas), y los derechos sociales (acceso al bienestar).³⁵

Los procesos que están en marcha para la implementación de los derechos del niño en Chile y Ecuador, así como en muchos otros países de América Latina, representan historias satisfactorias de ciudadanía activa y participación en un "gobierno del pueblo" que garantiza derechos de modo integrador. Ofrecen ejemplos de políticas públicas participativas que impulsan el cambio social y fomentan una ética nacional a favor de la inclusión; como tales, estos casos brindan puntos de vista valiosos sobre cómo fortalecer la democracia a través de la generación de un mayor debate público sobre los derechos del niño. A pesar de que esa transformación hacia la inclusión social está lejos de ser completa, lo que cada país ha mostrado es que las aspiraciones de la sociedad de garantizar los derechos sociales y económicos impulsan un diálogo constructivo sobre las desigualdades sociales. Este diálogo, que no podría existir fuera de la democracia formal, fortalece la democracia construyendo confianza en el Estado y sus instituciones; permite al Estado y a la sociedad obtener resultados concretos para los excluidos, de manera conjunta: extensión de la educación a los más pobres de Chile; aumento del nivel de presupuestos sociales para beneficio de los niños y los pobres de Ecuador; respuesta a la demanda de garantía y protección de los derechos del niño en Guatemala.³⁶

A través de la ciudadanía activa, estos países han tomado medidas para responder a los cuestionamientos acerca de qué derechos debería perseguir cada sociedad principalmente, y qué nivel mínimo de garantía debe brindar a sus ciudadanos. Estos casos crean la esperanza de que América Latina pueda hallar nuevas vías para aplicar la democracia, para garantizar derechos económicos y sociales y, al hacerlo, refuerce la confianza en sus procesos e instituciones y en la promesa de la democracia de una sociedad completa, que ofrece una vida mejor a todos sus ciudadanos.

³⁵ Elena Martínez, citado en PNUD, "Democracy in Latin America: Towards a Citizen's Democracy",UNDP News Bulletin, 21 April 2004 ("La democraciaen América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos", Boletín de noticias del PNUD, 21 de abril de 2004).

³⁶ Ver nota núm. 20.

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