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La seguridad social desde una perspectiva general

La seguridad social es definida como un derecho humano fundamental y, al mismo tiempo, como un instrumento de justicia social. Para cumplir con estas finalidades, ésta debe basarse en los principios fundamentales de universalidad, solidaridad, igualdad, suficiencia, participación y transparencia.

En su concepción moderna, la seguridad social es considerada un componente insoslayable del sistema de protección social integral de la persona humana. Implica asegurar los ingresos indispensables para que las personas puedan vivir con dignidad y decoro. Desde esta perspectiva, tanto los aspectos institucionales como administrativos de la seguridad social deben estar al servicio del fin superior que constituye el bienestar general de la población. Esta condición es, al mismo tiempo, un pilar esencial de los derechos humanos primordiales.¹

Para atender a los objetivos que le son propios, la seguridad social se ha perfilado históricamente con una vocación universalista dirigida a abarcar, de la manera más global posible, el conjunto de riesgos sociales a los que está expuesta normalmente la totalidad de la población. Con ese afán, los modernos sistemas de seguridad social se organizan, en lo básico, alrededor de tres ejes ineludibles: la liberación de la necesidad, como objetivo general; la garantía de seguridad económica a todos los miembros de la comunidad para el acceso a una vida digna, y la amplitud de instrumentos aplicables a este fin, con preferencia por los seguros sociales y la asistencia social.²

¹ Jorge Bernedo Alvarado, Informe Regional sobre la Situación de la Seguridad Social como un Derecho Humano en América Latina, Lima, Plataforma Sudamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PSDHDD), julio de 2000, párrafo 1.

² Ver Recomendación núm. 67 de la OIT sobre "La Seguridad Social de los Medios de Vida".

Desde esta perspectiva, el Convenio núm. 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de 1952, conocido también como "Norma Mínima en Seguridad Social", refiere que la seguridad social ha de comprender, como mínimo, los siguientes aspectos:

• Asistencia médica preventiva o curativa.
  
  
• Prestaciones monetarias de enfermedad.
  
  
• Prestaciones de desempleo.
  
  
• Prestaciones de vejez.
  
  
• Prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional.
  
  
• Prestaciones familiares.
  
  
• Prestaciones de maternidad.
  
  
• Prestaciones de invalidez.
  
  
• Prestaciones de sobrevivientes.

Estas normas mínimas, así como otros instrumentos de protección de la OIT, contemplados entre los antecedentes del Convenio N° 102, especialmente la Recomendación 67 "Sobre la Seguridad de los Medios de Vida" (1944), permiten reconocer una completa definición respecto a los alcances de la seguridad social desde la perspectiva de su ámbito de protección. Así, la seguridad social puede ser definida como:

La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de la enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez o muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.³

³ OIT, Introducción a la Seguridad Social, Ginebra, 1984, p. 3.

La seguridad social desde la perspectiva de los derechos humanos

Como derecho humano fundamental, la seguridad social fue reconocida, en primer lugar, por el Artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)⁴ y luego por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), que estableció, en su Artículo 9, que "Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social".⁵

En nuestro ámbito regional, es decir, en América, se refieren al derecho a la seguridad social tanto el Artículo XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948),⁶ como el Artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). Este último indica que la seguridad social debe contribuir a que los/as no capacitados/as obtengan los "medios para llevar una vida digna y decorosa", así como que "cuando se trate de personas que se encuentren trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad, antes y después del parto".

Es importante subrayar que el derecho a la seguridad social guarda una íntima conexión con los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud de las personas, haciendo por ello un todo indisoluble que, tal como sostiene el preámbulo del Protocolo de San Salvador al referirse a la naturaleza interdependiente e indivisible de todos los derechos humanos, "encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana".

⁴ Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), Artículo 22: "Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad".

⁵ Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), Artículo 2.1: "[...] Cada uno de los Estados parte en el Pacto se compromete a adoptar medidas para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos por él reconocidos".

⁶ Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), Artículo XVI: "Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia".

Esta relación se confirma cuando los artículos 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) hacen coherente referencia a que "toda persona tiene derecho a que se respete su vida y a que [...] se respete su integridad física, psíquica y moral; o a no "ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes".

El marco de protección del derecho humano a la seguridad social es, sin embargo, más amplio de lo descrito, ya que ha sido consagrado, adicionalmente, en varios otros instrumentos internacionales de defensa y promoción de los derechos de la persona. Tal es el caso de la Convención sobre los Derechos del Niño, de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (Convención de la Mujer), o el del amplio abanico de convenios y recomendaciones de la OIT, en particular, el ya mentado Convenio núm. 102. Todos estos elementos permiten definir, de manera más precisa y completa, el contorno contemporáneo de la seguridad social y sus objetivos. Así:

La Seguridad Social es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales. [...] La Seguridad Social tiene como objetivo proteger a todos los miembros de la sociedad frente a todas las contingencias a que se exponen a lo largo de la vida. Por ejemplo, la salud, vejez, cargas familiares, accidentes de trabajo, invalidez, muerte o desempleo, tienen que ser garantizados obligatoriamente por el Estado, siendo este responsable de su cumplimiento, asegurando el carácter redistributivo de la riqueza con justicia social.⁷

La mayor parte de países de América Latina ha ratificado e integrado, en su derecho interno, los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que se refieren a la seguridad social como un derecho fundamental. Asimismo han incorporado, en la mayor parte de sus constituciones, el derecho a la seguridad social como un derecho fundamental de todas las personas sometidas a su jurisdicción.⁸

⁷ OIT, Seguridad Social, Guía de Educación Obrera, Ginebra, 1995, p. 6.

⁸ Así, por ejemplo, la Constitución colombiana define, en su Artículo 48, la Seguridad Social como "[...] un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad [...]". La del Ecuador señala, en su Artículo 55, que "la seguridad social será deber del Estado y derecho irrenunciable de todos sus habitantes. Se prestará con la participación de los sectores público y privado, de conformidad con la ley". La Constitución venezolana refiere, en su Artículo 86, que "toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines [...]".

Neoliberalismo y seguridad social

La reforma de los sistemas de seguridad social constituye hoy uno de los temas centrales de la agenda política de la mayoría de países del mundo, así como de los organismos multilaterales de ámbito mundial y regional. La razón de ello se debe, más que nada, al notorio impacto que estos sistemas tienen en el ámbito de las economías locales, dada la magnitud del patrimonio y recursos financieros que administran, así como las severas dificultades que confrontan, en cuanto a sus aspectos de gestión, cobertura y desempeño. Esta preocupación guarda relación, a la vez, con el énfasis manifiestamente privatizador impuesto para tratar estas problemáticas en los países en los que la ideología neoliberal orienta el gobierno de las políticas públicas.

En este contexto, la mayor parte de las reformas que han tenido lugar se han producido en América Latina y, más recientemente, en algunos países de Europa Central y del Este. Las mismas se han concentrado en el ámbito de los sistemas de jubilación y han sido generadas, en gran medida, a partir del modelo impulsado por el Banco Mundial, cuyas premisas esenciales fueron definidas en el informe "Envejecimiento sin crisis" (1994), en el que se propuso el desmantelamiento de los regímenes públicos para sustituirlos por otros, basados en los siguientes tres pilares:

• Un primer pilar administrado por el sector público y financiado por impuestos y con una pensión mínima.
  
  
• Un segundo pilar de ahorro personal u ocupacional obligatorio, administrado por el sector privado.
  
  
• Un tercer pilar, similar al segundo, pero opcional.

Teniendo como telón de fondo los Programas de Ajuste Estructural, impuestos por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional a los países altamente endeudados, ambas entidades presionaron intensamente a los gobiernos para que efectuaran reformas que permitieran reemplazar los tradicionales esquemas de financiamiento, basados en sistemas de reparto o prima media escalonada (el caso de Perú), por sistemas de capitalización individual, organizados de modo que cada individuo, a partir de su particular capacidad de ahorro, sustentara su jubilación.

Formalmente, los regímenes basados en la capitalización individual y la administración de sociedades anónimas con fin lucrativo reposan en el concepto de propiedad individual sobre los aportes, difiriendo cada trabajador una parte de su salario actual para su consumo en el futuro, con sus respectivos intereses. Empero, este esquema no asegura una cobertura de protección acorde con los estándares exigidos en el campo del derecho a la seguridad social, tal como lo ha señalado en su oportunidad la OIT:

[...] la evolución hacia regímenes de pensión basados en el aporte de contribuciones aumenta la inseguridad. En Europa oriental, en particular, los problemas consisten en la falta de reglamentación de los mercados de pensiones privados y de las reglas para el cálculo de las anualidades.

Las repercusiones generales sobre el nivel de las pensiones serán más evidentes dentro de 20 o 30 años, pero la introducción de cuentas de ahorros individuales ya ha puesto de relieve las importantes desventajas del sistema.⁹

La reforma ha sido parte de los drásticos cambios ocurridos durante las décadas pasadas en los paradigmas de desarrollo tradicionalmente implementados en la región y han erosionado gravemente el rol del Estado como garante de los sistemas de seguridad social, en particular en lo que se refiere a las condiciones de acceso y disfrute por los ciudadanos de lo que las normas internacionales previamente citadas reconocen como derechos humanos universales.

Como fue dicho antes, más allá de su función inmediata, relacionada con el objetivo de proteger a todas las personas de la necesidad, los sistemas de seguridad social constituyen mecanismos de justicia social. Por encima de todo, por su función de vías de redistribución de la renta nacional. Gracias a ello, operan como instrumentos de legitimación política y social de los sistemas económicos en los que se desarrollan. Y debido a esto, la proliferación creciente de reformas privatizadoras de la seguridad social en Latinoamérica ha significado enormes impactos en las políticas económicas y sociales de los países implicados.

Las reformas económicas de sello neoliberal implementadas en los años noventa han reducido radicalmente el papel del Estado en la financiación y cobertura de las prestaciones de la seguridad social, limitando su condición de garante primario del carácter universal de estas prestaciones.

⁹ Ver http://www.ilo.org/public/spanish/protection/ses/download/docs/2003_1.pdf  (p. 4).

Las experiencias más espectaculares se han producido, primordialmente, en los sistemas de jubilación, lo que ha implicado una expansión creciente de la función desempeñada por los fondos de pensiones privados en las prestaciones de jubilación y seguros por accidente o enfermedad profesional.¹⁰ Con la privatización de éstos y, en menor grado, con la de los sistemas de salud, los gobiernos de la región no sólo han procurado resolver los problemas financieros de tales sistemas en el largo plazo, sino que —en consonancia con el interés de grupos de interés transnacional— han procurado ampliar las tasas de ahorro interno para otorgar mayor solidez a los mercados nacionales de capitales y asegurar(se), con ello, una fuente cautiva y segura de financiación, que minimice su dependencia de capitales extranjeros, no siempre accesibles, inestables o caros.

A principios de la presente década, estas reformas habían sido aplicadas en apenas 17 de los 241 regímenes de seguridad social existentes en 174 países a nivel mundial. Empero, hasta la fecha, 12 países ya lo han hecho en América Latina. Un esquema general de las características de estas reformas puede apreciarse en el siguiente cuadro:

MODELOS Y CARACTERISTICAS DE LAS REFORMAS DE PENSIONES EN AMERICA LATINA, 2003

Fuente: Legislación de los doce paises

* En perú, Argentina y Uruguay, pero CPC En Colombia y Costa Rica * Múltiple en México, Republica Dominicana y Colombia. * Cotización definida en parte del programa del sector privado en Brasil (cuentas nacionales).

¹⁰ Ver, al efecto, Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, El Derecho Humano a la Seguridad Social y la Privatización de los Sistemas de Pensiones en América Latina: ganancia para algunos y desprotección para todos, Lima, CEDAL, noviembre de 2000.

Las reformas implementadas han conllevado graves impactos en las organizaciones de salud y de pensiones, que pueden resumirse de la siguiente forma:

En materia de salud:

• Se ha producido una marcada reducción del gasto o inversión pública en el sector.
  
  
• Se introdujeron nuevos modelos de autogestión en los hospitales públicos, definidos por la disposición autónoma de la ejecución del presupuesto con participación de las comunidades locales y recursos generados por la propia unidad proveedora de salud (transfiriendo parte o la totalidad del costo de los servicios a los usuarios).
  
  
• Se introdujeron nuevos criterios de productividad y rendimiento, junto al deterioro de las condiciones laborales en el sector.
  
  
• Se reemplazaron los esquemas de financiamiento a la oferta (universalización de la cobertura), por esquemas de subsidio a la demanda (focalización del gasto).
  
  
• Se desarrollaron modelos asistenciales centrados en atención hospitalaria cuyos servicios dependen más de la oferta posible que de la demanda existente.
  
  
• Se concentró la red asistencial en grandes centros urbanos con notorios desniveles en la cobertura de salud, principalmente en desmedro de la salud rural.
  
  
• Se amplió la cobertura de servicios de salud pública sin proporción con el crecimiento de la estructura de servicios con repercusiones desfavorables en la calidad y nivel de los servicios, el incremento de la carga laboral de los trabajadores de salud y el incremento de denuncias por negligencia y/o denegación de servicios de salud.
  
  
• Se amplió la inequidad en los sistemas privados de salud: buena salud para quienes pagan primas altas y salud de menor calidad para sectores de menor ingreso.
  
  
• Se produjo un incremento cuantitativo de enfermedades que tienen que ver con el estrés y la emergencia de trastornos psicoemocionales vinculados con estilos de vida laboral insegura e inestable.

En materia de pensiones:

• Se han implantado reformas en los sistemas públicos de jubilación fundados en la quiebra de los principios de solidaridad intergeneracional e interna entre sectores de trabajadores de diferente nivel de ingresos.
  
  
• Se han elevado significativamente las edades de jubilación.¹¹
  
  
• Se ha tendido a la desaparición del principio de nivelación pensionaria (reposición del nivel de ingresos perdido con la jubilación).
  
  
• Se han instaurado sistemas privados de administración de fondos de pensiones y regímenes contributivos basados en aporte exclusivo del trabajador y la capitalización individualizada de los aportes.

Los sistemas privados de pensiones, derivados de políticas públicas guiadas por esta perspectiva suponen, en la mayor parte de los casos, la extinción abrupta o progresiva de los sistemas públicos de pensiones previos, asumiendo el Estado los costos de transición y generando un sistema de ahorro obligatorio hasta la jubilación, íntegramente administrado por sociedades privadas en competencia, con una regulación a cargo del Estado.

Los fondos aportados por los trabajadores afiliados a los sistemas privados de pensiones se invierten en títulos de renta fija, básicamente bonos estatales, en el sistema financiero, y en títulos de renta variable, básicamente empresas privadas formalmente desvinculadas de las administradoras, y en menor grado, en el extranjero.

Los fundamentos de la seguridad social, como son su carácter obligatorio, inmanente a la condición humana, y el principio de reposición de los medios de vida, con independencia del aporte del beneficiario, universalmente aceptados hace 50 años, son puestos en discusión.

El enfoque que propone la revisión sustancial de los regímenes de protección instituidos por los sistemas públicos de pensiones, removiendo incluso los derechos ya adquiridos por sus beneficiarios, pretende la institucionalización de un Estado de dimensiones, importancia, y sobre todo responsabilidades, mínimas, reducido apenas a propiciar la iniciativa privada, incluso en campos que antes se suponían ajenos al sistema de riesgos del mercado, por estar directamente ligados a la conservación y calidad de la vida.

Esta tendencia debilita las políticas sociales y no es ajena a la estrategia del sistema mundial de inequidades que, infortunadamente, ha acompañado las dinámicas centrales del actual proceso de mundialización.

¹¹ Si bien es cierto que algunos países, sobre todo de Europa y América Latina, han prolongado el número de años de cotización o de trabajo que se necesitan para pretender una pensión pública, ha sido mayor el número de países que han optado por elevar la edad mínima para jubilarse.

La problemática de la seguridad social en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos

El sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos no ha sido ajeno a esta problemática. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) no sólo ha integrado, en sus informes, periódicas referencias que revalorizan los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) desde una perspectiva de afirmación de la indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, sino que se ha referido específicamente al derecho humano a la seguridad social, tanto en sus informes anuales como en los informes especiales producidos para dar a publicidad la situación de los derechos humanos en determinados países.

En lo que concierne al primer aspecto, la CIDH se ha pronunciado en reiteradas oportunidades resaltando la firme indivisibilidad entre los DESC y los derechos civiles y políticos.¹² Asimismo, ha hecho hincapié en el reconocimiento explícito de las obligaciones legales de los estados en el sentido de proteger y promover estos derechos: "Los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que la observancia de los derechos económicos, sociales y culturales no sea disminuida en ningún aspecto con el transcurso del tiempo".¹³

Con esta perspectiva, la CIDH ha recomendado a los estados de la región adoptar todas las medidas a su alcance en favor de la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales de los habitantes del hemisferio, tanto en forma individual como colectiva, incluyendo entre éstos, claro está, el derecho a la seguridad social.¹⁴

¹² "Hablando de derechos humanos es importante tener siempre presente que la vinculación entre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos y sociales no es solamente un imperativo ético o moral, sino también una condición palpable de la paz y de la estabilidad social. De poco sirve la protección de los derechos civiles y políticos sin la existencia de los derechos económicos, sociales y culturales" (palabras del presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, doctor Óscar Luján Fappiano, en la Sesión Inaugural del 84 Periodo Ordinario de la CIDH, Washington, 5 de octubre de 1993, en CIDH, Informe Anual 1993, pp. 636, 638).

¹³ CIDH, Informe sobre Colombia 1993, p. 70.

¹⁴ El último Informe Anual de la CIDH, capítulo I, párrafo 5, refiere que "la situación económica y social de la región no experimentó mejorías destacables en el último año para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales. No hay posibilidad de fortalecer la gobernabilidad democrática si no hay una política que propicie el pleno reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, el crecimiento económico, la reducción de las brechas sociales y el ejercicio pleno de la ciudadanía por todas y todos los habitantes de la región" (artículos 11, 12 y 13 de la Carta Democrática Interamericana, Convención Americana, Preámbulo y Pacto de San Salvador, Preámbulo). Asimismo, que "[...] Los Estados deben brindar especial protección y estimular el desarrollo de quienes se encuentran en especial situación de vulnerabilidad, en particular, los niños, los pueblos indígenas, los miembros de comunidades afrodescendientes en ciertas regiones y los trabajadores migratorios y sus familias, mediante la creación o fortalecimiento de los mecanismos legales e institucionales destinados a combatir la discriminación. Asimismo, promover activamente la no discriminación, la equidad y protección de los derechos humanos de las mujeres".

En sus informes especiales por país, como se ha dicho, la CIDH se ha pronunciado también sobre el tema específico de la seguridad social, señalando los graves déficits existentes a este respecto en la región.¹⁵

Esta situación se ha repetido en la mayoría de los países cuya coyuntura a este respecto ha sido analizada, lo que ha puesto de manifiesto el grave retroceso que en materia de DESC y, específicamente, en materia del derecho humano a la seguridad social, se viene produciendo en la región.

No es, empero, la única forma como tales retrocesos han sido constatados por la CIDH. Estas constataciones se han verificado también a través de las visitas de observación in loco, que constituyen una de las competencias no contenciosas de la Comisión más importantes, y están dirigidas a generar una conciencia de respeto en los Estados Parte de la CADH, respecto a los derechos humanos.

Desde su creación en 1960, la Comisión ha realizado más de 80 visitas de observación in loco, constituyéndose en el organismo intergubernamental de derechos humanos con mayor experiencia en la materia. En los últimos años estas visitas de observación in loco, así como los informes especiales elaborados como consecuencia de las mismas, se han convertido en las principales actividades de protección de los derechos humanos realizadas por dicho organismo, y han contribuido a prevenir y corregir situaciones de violación de derechos humanos en muchos países del continente.

La importancia de las observaciones in loco de la Comisión radica en que permiten un acercamiento directo entre ésta y los denunciantes, sobre todo en aquellos casos en que los peticionarios no pueden trasladarse a la misma sede de la Comisión por motivos económicos o por cuestiones de seguridad personal. Igualmente, favorecen el diálogo entre la Comisión y las autoridades de gobierno, con la finalidad de procurar una solución amistosa respecto de las denuncias formuladas y lograr un cambio en el comportamiento del gobierno a favor de una efectiva protección de los derechos humanos.

¹⁵ En su Informe sobre Paraguay 2001, capítulo V, párrafo 42, por ejemplo, la CIDH establece que "la situación del Derecho a la Seguridad Social en el Paraguay reviste características dramáticas, ya que un porcentaje excesivamente escaso de la población tiene acceso al mismo. [...] Entre los principales problemas se encuentran la baja cobertura, los elevados niveles de evasión y la poca transparencia [...] La falta de protección por invalidez, la atención durante la vejez y la muerte son particularmente dramáticas en el sector rural, pues los ciudadanos más protegidos se concentran en el área metropolitana de Asunción. [...] Los niveles de evasión son exageradamente elevados: más de 60%, de acuerdo con las propias autoridades del Instituto de Previsión Social (IPS), principal entidad previsional. [...] Respecto al manejo de las entidades, subsiste una absoluta falta de transparencia, tanto en la administración de los fondos como en las informaciones que se presentan sobre la realidad del sistema".

En el caso de Perú, por ejemplo, la CIDH se reunió durante su visita in loco, realizada en noviembre de 1998, con varias asociaciones de pensionistas, que le informaron amplia y profundamente sobre la grave situación que venían atravesando los sistemas públicos de pensiones en este país, información que serviría luego como fundamento para la elaboración de lo que después sería su Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Perú (publicado por el Centro de Asesoría Laboral del Perú [CEDAL], en el año 2000), particularmente por sus referencias en relación con el tema de la situación de la seguridad social en Perú.¹⁶

Con el objeto de remontar el difícil estado de cosas encontrado en este campo, la CIDH recomendó al Estado peruano tomar medidas para garantizar que se respeten los derechos adquiridos en materia de pensiones y, por otra parte, que el monto de las pensiones que se fijen sea suficiente para cubrir, como mínimo, el costo de la canasta familiar básica.¹⁷

La tramitación de casos ha constituido otro de los vehículos a través de los cuales la encrucijada a la que se enfrentan los sistemas de seguridad social en la región ha sido puesta de relieve, al mismo tiempo que han contribuido a señalar las medidas que los estados deben adoptar para asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos reconocidos en esta materia.

Uno de los casos de mayor relevancia tramitados ante la CIDH a este respecto lo constituye el Caso "Amílcar Menéndez, Juan Manuel Caride y otros" (núm. 11.670),¹⁸ relacionado con una problemática cuyas características se repiten en la mayoría de los países de Latinoamérica: la progresiva degradación de las condiciones de disfrute del derecho humano a la seguridad social.¹⁹

¹⁶ Sobre el particular, la CIDH señaló que "[...] la situación de los pensionistas peruanos es un aspecto de extrema importancia que el Estado peruano debe tomar muy en cuenta, teniendo presente para ello que la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre, consagra en su artículo XV que: 'Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencia de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia" (CIDH, Informe sobre Perú, 2000. Ver www.cidh.org/pais.esp.htm).

¹⁷ Loc. cit.

¹⁸ Ver en http://www.cidh.oas.org/annualrep/2000sp/CapituloIII/Admisible/Argentina11.670.htm

¹⁹ En relación con este caso, la CIDH recibió, entre el 27 de diciembre de 1995 y el 30 de septiembre de 1999, innumerables denuncias de personas jubiladas y varias organizaciones no gubernamentales, todas ellas contra el Estado argentino, por la violación de los derechos a un recurso judicial efectivo, al debido proceso legal, a la propiedad, a la seguridad social, a la salud, al bienestar y a la igualdad ante la ley, consagrados en la DADDH y en la CADH. Con fecha 19 de enero de 2001, la CIDH declaró admisible el caso respecto a algunos de los peticionarios en relación con las presuntas violaciones de los derechos previstos en los artículos 1(1), 2, 8(1), 21, 24, y 25(2)(c) de la CADH y de los derechos consagrados en los artículos XI, XVI, XXXV y XXXVII de la DADDH.

Aunque la Comisión no se ha pronunciado aún definitivamente sobre la controversia planteada contra el Estado argentino por los motivos alegados, es importante resaltar que el Informe de Admisibilidad adoptado por la CIDH en este caso tiene especial trascendencia para la defensa de los DESC en el ámbito del Sistema Interamericano, por cuanto al declarar admisible el caso en relación con las presuntas violaciones de los derechos sociales previstos en la DADDH, la CIDH reconoce y reafirma su plena competencia para conocer casos de violaciones a los DESC consagrados en la DADDH, formulados a través de denuncias individuales.

Otro ejemplo de especial importancia sobre este mismo tema es el denominado "Caso Cinco Pensionistas vs. Perú", que constituye en la actualidad el principal precedente en materia de jurisprudencia previsional de la Corte IDH en relación con la salvaguarda del derecho a la seguridad social.

En el citado caso, la CIDH —que antes lo había conocido con el nombre de "Carlos Benvenuto y Otros contra Perú" (núm. 12.034)— planteó tres demandas específicas ante la Corte IDH: determinar si el Estado peruano había violado los artículos 21 (Propiedad Privada), 25 (Protección Judicial) y 26 (Desarrollo Progresivo) de la CADH.

Respecto al derecho de propiedad, la Corte señaló que el derecho a recibir una pensión de jubilación constituye un derecho adquirido, por cuanto la Constitución peruana lo reconoce expresamente y, en la medida en que esta jubilación se incorpora al patrimonio de los pensionistas, se encuentra amparada por el Artículo 21 de la Convención, que reconoce el derecho de propiedad.²⁰

²⁰ Específicamente, la Corte señaló, en su sentencia de 28 de febrero de 2003, que el artículo 21 de la CADH protege el derecho de los cinco pensionistas a recibir una pensión de cesantía nivelada de acuerdo con el Decreto Ley núm. 20.530, derecho adquirido e incorporado al patrimonio de estos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución peruana. Destaco, asimismo, que a la luz de dicha Constitución y lo dispuesto por el Tribunal Constitucional peruano, de conformidad con el artículo 29(b) de la CADH que prohíbe una interpretación restrictiva de los derechos, desde el momento en que los reclamantes pagaron sus contribuciones al fondo de pensiones, dejaron de prestar servicios y se acogieron al régimen de jubilaciones, adquirieron el derecho a que estas se rigieran en los términos y condiciones previstas en el decreto indicado y sus normas conexas. Vale decir que adquirieron un derecho de propiedad sobre los efectos patrimoniales del derecho a la pensión, de conformidad con dicha norma y en los términos del artículo 21 de la CADH. Ver sentencia de la Corte IDH, Caso Cinco Pensionistas, párrafos 102-103.

No obstante lo anterior, la misma Corte admitió la posibilidad de que se impusieran limitaciones al goce del derecho de propiedad, bajo determinadas condiciones.²¹ Esta formulación llevaría a posteriori, al actual gobierno peruano, lamentablemente, a interpretar que la Corte IDH lo autorizaba para implementar una reforma legal dirigida a desconocer los mencionados derechos adquiridos; y con tal objeto, el presidente Toledo presentó recientemente al Poder Legislativo peruano una propuesta de reforma constitucional dirigida a desconocer el derecho de nivelación pensionaria que la misma Corte, en la indicada sentencia se había encargado de salvaguardar.²²

No fue la única debilidad de la sentencia, que generó controversia, sobre sus alcances y sobre las consecuencias proyectadas en relación con los avances que ya se habían procurado a favor del concepto de la plena justiciabilidad de todos los derechos humanos y de los DESC en particular. En efecto, además de acusar de violación al derecho de propiedad, como fue dicho precedentemente, la demanda de la CIDH incluyó un reclamo específico relacionado con la justiciabilidad directa de la obligación de los estados de preservar la no regresividad en el desarrollo de los DESC, contemplada en el Artículo 26 de la CADH. Para ello, la CIDH alegó que las limitaciones o restricciones al derecho a recibir una pensión de jubilación sólo podían realizarse "...mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, en la medida que no contradigan el propósito y razón de tales derechos", de acuerdo con lo dispuesto por el Artículo 5 del Protocolo de San Salvador y la doctrina del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales relativa a la materia. Sin embargo, la Corte desestimó este planteamiento, indicando que los DESC tienen "una dimensión tanto individual como colectiva" y que

[...] su desarrollo progresivo, sobre el cual ya se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente.

Es evidente que esto último es lo que ocurre en el presente caso y por ello la Corte considera procedente desestimar la solicitud de pronunciamiento sobre el desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales en el Perú, en el marco de este caso.²³

²¹ En efecto, la Corte afirmó que, si bien el derecho a la pensión nivelada es un derecho adquirido, de conformidad con el artículo 21 de la CADH, los Estados pueden limitar el goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social. En relación con los montos de las pensiones, los Estados pueden reducirlos únicamente por vía legal y por los mismos motivos. El artículo 5 del Protocolo de San Salvador permite a los Estados establecer limitaciones y restricciones al goce y ejercicio de los DESC, pero sólo mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, y en la medida en que no contradigan el propósito y razón de los mismos. En toda y cualquier circunstancia, si la restricción o limitación afecta al derecho a la propiedad, esta debe realizarse, además, de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 21 de la CADH. Versentencia de la Corte IDH, Caso Cinco Pensionistas, párrafo 116.

²² La aludida iniciativa del gobierno peruano para modificar la Constitución peruana, a fin de suprimir la garantía de protección de los derechos adquiridos en materia de seguridad social, guarda relación con un nuevo ciclo regional de reformas en las constituciones políticas de los países implicados, con el objeto de remover los obstáculos que las mismas oponen a la afectación de los derechos adquiridos de determinadas categorías laborales y sociales. Es el caso, además del ya comentado caso del Perú, de Brasil y Colombia, que adelantaron reformas en la misma dirección durante los años 2003 y 2004.

²³ Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cinco Pensionistas, párrafos 147-148.

La definición adoptada por la Corte es notoriamente controversial a pesar de las razones alegadas, debido fundamentalmente a su imprecisión para definir un estándar que tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, pudiera aclarar bajo qué circunstancias de agravio a unos determinados derechos económicos o sociales, una violación concreta podía significar, al mismo tiempo, una infracción al deber de progresividad asumido por el Estado al ratificar la Convención. La argumentación empleada resultó, además, poco consistente en relación con lo dispuesto por el Artículo 5 del Protocolo de San Salvador y lo señalado por el Comité del PIDESC en su Observación General núm. 3, respecto a la relación existente entre la noción de progresividad y la de justiciabilidad de estos mismos derechos. En este sentido señala el Comité que

[...] aunque el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato (párrafo 1).

Entre estas obligaciones de efecto inmediato se encuentra la de "adoptar medidas", compromiso que en sí mismo no queda condicionado ni limitado por ninguna otra consideración [...] Así pues, si bien la realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas tendentes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados. Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto (párrafo 2).²⁴

Las estrategias de justiciabilidad del derecho a la seguridad social implementadas en Perú en los años noventa

El avance de las reformas antes descritas no ha sido, sin embargo, pacífico. En toda América se ha luchado contra las reformas orientadas a negar el carácter universal y solidario de la seguridad social. Aunque escapa al objeto de este artículo resumir todas éstas, sin embargo, en este acápite nos ocuparemos —a guisa de ejemplo— de las estrategias de exigibilidad promovidas por los pensionistas peruanos para defender su derecho a la seguridad social durante la década de los años noventa, incluyendo una sucinta descripción del escenario en el que estas estrategias se impulsaron, sus principales actores y destinatarios, el proceso seguido por cada una de ellas y los resultados obtenidos.

El escenario

Durante la pasada década de los noventa, algo muy parecido a un genocidio se perpetró contra un enorme número de peruanos que estaban unidos sólo por un vínculo: ser integrantes de un régimen de pensiones público. Y aunque en el derecho internacional la expresión genocidio aluda estrictamente al conjunto de actos llevados a cabo con intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como tal, mediante su sometimiento deliberado a condiciones de existencia que acarreen su destrucción física, total o parcial,²⁵ en rigor bien podría decirse que el supuesto típico descrito por la norma acotada es plenamente aplicable a los actos que el régimen del señor Fujimori cometió contra el grupo humano compuesto por los y las pensionistas de Perú.

Durante esta década, el gobierno peruano cultivó, intencional y persistentemente, un discurso enfocado hacia el desconocimiento de dos aspectos clave: en primer lugar, el carácter de la seguridad social como derecho humano universal que incluye, entre otras cosas, el derecho de los trabajadores(as) a una pensión de vejez que los provea de medios de subsistencia —canjeando salarios por pensiones—, una vez que dejen su vida laboral activa. En segundo lugar, el correlativo e ineludible deber estatal de respetar, proteger y promover la plena realización de este derecho.

²⁴ Citado por Christian Courtis, en "Luces y Sombras. La exigibilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Sentencia de los 'Cinco Pensionistas' de la Corte Interamericana de Derechos Humanos", en CEDAL-CEJIL, El caso Cinco Pensionistas: aplicando estrategias efectivas de justiciabilidad de los DESC en materia de seguridad social, Lima, 2004 en prensa.

²⁵ Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, artículo II.

Los pensionistas peruanos fueron insistentemente tildados de "privilegiados", y sus pensiones de "canonjías". Los sistemas públicos de pensiones fueron sistemáticamente socavados y los fondos de pensiones sometidos al discrecional control de las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas. Las leyes en materia previsional o pensionaria se dictaron para desconocer derechos adquiridos, al mismo tiempo que se inauguraba un novedoso sistema privado de administración de fondos de pensiones (1992), inspirado en experiencias privatizadoras como la chilena, tan felizmente promovidas por organismos multilaterales tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. La faena no hubiera quedado completa si, en remplazo del viejo Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), no se hubiera instituido una nueva entidad que, en vez de asegurar los derechos de los pensionistas, se destacó más por masacrarlos: la Oficina de Normalización Previsional (ONP).

En el Poder Judicial se archivaron, uno tras otro, los juicios penales que los pensionistas instauraron por decenas contra las autoridades que atropellaron sus derechos. Y se miró siempre a otro lado cuando se trataba de hacer efectiva alguna de las sentencias dictadas a favor de la restitución de los derechos de los pensionistas. De hecho, ninguna de éstas ha sido acatada hasta hoy. Por el contrario, quizá percibiendo que se trataba de un régimen en vías de salida y no de entrada,²⁶ los miles de juicios sumarísimos que —a través de la ONP— se impulsaron en el pasado reciente contra viudas, huérfanos y pensionistas, para desincorporarlos de su régimen de pensiones y dejarlos sin pensión, se aceleraron.

En virtud de ello, se notificó a ancianos(as) en sus casas con demandas sumarias que debían contestar en cinco días, bajo apercibimiento de ser declarados en "rebeldía" y automáticamente vencidos en juicio. Se conminó a estas personas a dejar su régimen de pensiones y a abandonar sus derechos adquiridos, bajo amenaza de tener que devolver todo lo cobrado por muchos años, incluyendo los intereses que el propio Estado rara vez reconoce como sus propios adeudos a los ciudadanos. El gobierno del señor Fujimori impuso a sus víctimas vías procesales sumarísimas, que el mismo Estado les negaba cuando se trataba de una reclamación en su contra. Y se trataba

²⁶ Aunque el régimen del señor Fujimori consiguió reelegirse por tercera vez en violación de las reglas constitucionales que él mismo había aprobado en 1993, los graves incidentes políticos ocurridos en el Perú obligaron a este a acortar su mandato de cinco a un año, y adelantar el cambio de gobierno para el 28 de julio de 2001.

del mismo Estado que —según reportan todos los órganos del sistema universal y regional de protección de los derechos humanos— controlaba y decidía todo lo que pasaba en el Poder Judicial de Perú.

Tanto los responsables de promover y cuidar de la seguridad del nuevo sistema privado, como quienes estaban responsabilizados de velar por la intangibilidad de los sistemas públicos supérstites, creen que todo lo privado es bueno y que todo lo público es por definición malo. A causa de ello, se concentraron todos en promover un sistema privado de administración de fondos de pensiones, en el que lo único que no dejó de crecer durante la década (incluyendo los últimos tres años de la peor recesión que conoció la economía peruana en este siglo), fueron las ganancias de sus inversionistas. En contraste, alrededor de un tercio del total de lo aportado por el trabajador se fue en comisiones a las Administradoras privadas de Fondos de Pensiones (AFP), tuviera o no rentabilidad el fondo de pensiones administrado por éstas.

Así funcionaron las cosas durante una larga década, y así continúan todavía. ¿Qué motivos justifican entonces que se considere la experiencia de los pensionistas peruanos como experiencia destacable en materia de exigibilidad en el campo de los derechos humanos? En las siguientes líneas intentaremos una breve respuesta a esta interesante cuestión.

Los actores

En Perú, unas 350 mil personas son pensionistas del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) que hasta 1992 administraba el liquidado Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS). Otras 315 mil son pensionistas del régimen de pensiones de los servidores civiles al servicio del Estado, que es regulado por el Decreto Ley núm. 20.530, un régimen pensionario al que se encuentran todavía incorporados unos 60 mil servidores públicos en actividad. Existen en la actualidad muy pocos trabajadores que se hubieran jubilado en el marco del tercer sistema de pensiones vigente en el Perú, que es el sistema a cargo de las Administradoras privadas de Fondos de Pensiones (AFP).

Los primeros reciben una pensión —sujeta a un tope máximo—, una vez cumplidos un determinado número de años de edad (65) y de aportaciones (mínimo 20 años). Los segundos son incorporados al régimen con 15 y 12.5 años de aportaciones si se trata de varones y mujeres, respectivamente, y reciben una pensión nivelable (esto es, reajustable conforme a la remuneración percibida por su homólogo en actividad que ocupe el mismo puesto y desempeñe la misma labor ejecutada por el jubilado cuando se hallaba en actividad), si superaron los 20 años de aportaciones y con independencia de la edad del servidor. Con más de 30 años de aportes, éste tiene derecho a que su pensión se nivele íntegramente con el haber del titular en actividad. Los terceros, esto es, quienes están incorporados a un régimen privado de pensiones, recibirán, en cuanto cumplan 65 años de edad, una pensión definida en función del monto que hubieran logrado acumular en sus respectivas cuentas de capitalización individual administradas por la AFP a la que pertenezcan.

Los pensionistas de los dos primeros regímenes se encuentran organizados en asociaciones, centrales o confederaciones de pensionistas. Éstas, a su vez, agrupan a los integrantes de un determinado sector de personas pertenecientes a un determinado régimen de pensiones; o, en algunos casos, a varios. Los trabajadores(as) en actividad y pensionistas del régimen privado de pensiones no se encuentran integrados en organización alguna.

Principales violaciones a los derechos pensionarios en el Perú de los noventa

En cuanto al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), las principales violaciones que afectaron los derechos de sus pensionistas durante el periodo fueron las siguientes: en primer lugar, el establecimiento y la aplicación con efecto retroactivo, basándose en un decreto-ley dictado con posterioridad al golpe de Estado que se consumó en abril de 1992 (núm. 25.967), de nuevas reglas de juego aplicables para incorporarse al régimen, definir la cuantía de la pensión por obtener dentro de él y el tope al que estaría sujeta —tope que, una vez establecido en 1992, no se modificó sustancialmente hasta hoy—. En segundo lugar, el desconocimiento de facto de la sentencia por medio de la cual el Tribunal Constitucional (TC) de Perú declaró, en abril de 1997, la inconstitucionalidad del decreto que habilitaba esta nueva situación.

Respecto al régimen de pensiones nivelables de los servidores civiles del Estado, regulado por el D.L. núm. 20.530, las principales violaciones ocurridas en el mismo periodo consistieron básicamente en el desconocimiento de hecho, o a través de nuevas normas dictadas para aplicarse con efecto retroactivo, del derecho nivelable que había sido reconocido ya como derecho adquirido incorporado al patrimonio de sus titulares. En segundo lugar, el desconocimiento de las sentencias judiciales que, como efecto de los procesos entablados por los afectados para repeler la agresión de la que eran víctimas, fueron dictadas amparando sus derechos. Y, por último, los procesos judiciales entablados contra los beneficiarios del sistema, para desincorporarlos de éste.

Finalmente, y en cuanto al sistema privado de administración de fondos de pensiones, como conjunto y en la forma como se estructuró en el Perú, el sistema mismo pone en cuestión la idea de un acceso —universal, igualitario y no discriminatorio— a un sistema de protección que provea, a todas las personas, de una pensión de vejez cuando, por razón de su edad o condición física, se vean privadas de los ingresos regulares de una remuneración.

Acciones para la promoción y defensa del derecho de los pensionistas peruanos a la seguridad social

La estrategia adoptada por los diferentes agrupamientos de pensionistas, una vez superada la etapa de una primera reacción de respuestas individuales, integró al menos los siguientes aspectos:

1. Educación de los miembros de las asociaciones de pensionistas en el significado de las políticas, normas jurídicas o prácticas administrativas que los afectaban. Esta labor se llevó a cabo con el auxilio de los profesionales, generalmente abogados, que trabajaban con ellos, o mediante el apoyo de alguna institución especializada. En este último caso el enfoque adoptado fue ubicar las medidas bajo análisis en el marco de lo que significa el derecho humano a la seguridad social y la situación, en general, de los derechos económicos, sociales y culturales en un contexto de aplicación de medidas económicas neoliberales bajo un régimen autoritario. Los medios utilizados fueron, generalmente, escuelas, talleres o seminarios, combinados con la producción de cartillas u otro tipo de material educativo sobre la materia tratada.
   
   
2. Sensibilización de la opinión pública acerca del significado y consecuencias de las medidas adoptadas por el gobierno, que significaban una violación flagrante de los derechos humanos de los pensionistas. Usualmente, esa sensibilización era llevada a cabo valiéndose de declaraciones en los medios de comunicación, combinando avisos, artículos de opinión y notas de prensa, con foros públicos sobre los tópicos objeto de campaña; o a través de campañas de difusión que incorporaban el auspicio y compromiso de ONG ocupadas en la promoción y protección de los derechos humanos.
   
   
3. Fortalecimiento organizativo dirigido a consolidar la institucionalidad de cada una de estas asociaciones y, principalmente, a tejer vínculos entre éstas para actuar conjuntamente a favor de la defensa de los derechos amenazados. Se llevó a cabo por medio de talleres de planificación estratégica o la generación de espacios regulares de reunión interinstitucional.
   
   
4. La implementación de acciones de lobby ante organismos del Estado fue uno de los aspectos más relevantes de esta estrategia; estas acciones estuvieron dirigidas a interpelar el contenido y efectos de las medidas gubernamentales adoptadas, así como a proponer alternativas a las mismas. Las acciones más caracterizadas en este campo fueron la presentación de iniciativas legislativas relativas a las reformas producidas; la difusión de investigaciones e informes críticos a sus efectos más perniciosos; la celebración de constantes reuniones para interpelar a los responsables de esas reformas y procurar los cambios respectivos. Sus destinatarios principales fueron las autoridades legislativas, judiciales y de la Defensoría del Pueblo.
   
   
5. La impugnación jurídica de los atropellos descritos se produjo en varios niveles y con diversos objetivos.²⁷ Naturalmente, en el plano individual, se planteó un sinnúmero de acciones judiciales principalmente, aunque no exclusivamente, a través del impulso de procesos sumarios basados en las garantías constitucionales del Amparo y de la acción de Cumplimiento.²⁸ También se apeló a la vía contencioso-administrativa. Otras acciones de garantía también fueron planteadas por cada asociación para la defensa de los intereses colectivos de sus agremiados. Y, asimismo, acciones de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, con el respaldo de decenas de miles de firmas. Agotadas estas acciones, o visto el resultado infructuoso de las mismas en la jurisdicción nacional —usualmente por desacato de las instituciones estatales obligadas al cumplimiento de las sentencias que resultaron favorables a los pensionistas—, los afectados recurrieron al sistema internacional de protección de los derechos humanos. Específicamente, a la CIDH, donde cerca de 40 peticiones interpuestas por esta razón²⁹ esperan actualmente un pronunciamiento definitivo.

²⁷ De manera genérica puede decirse que estas acciones de impugnación jurídica se cifraron en cuatro órdenes de objetivos, muchos de ellos concurrentes y simultáneos: a) que no se consumaran los atropellos, b) luchar contra la impunidad y por la restitución de los derechos agraviados, c) fortalecer la organización de las víctimas y d) impulsar procesos de educación y autoconciencia entre las mismas y entre otros actores y sectores real o potencialmente amenazados por situaciones del mismo tipo.

²⁸ De conformidad con el artículo 200 de la Constitución vigente (1993), la Acción de Amparo procede contra todo acto que vulnere o amenace el ejercicio de un derecho constitucional, mientras que la acción de Cumplimiento ha de dirigirse contra todo funcionario renuente al cumplimiento de una obligación de origen legal.

²⁹ Estas reclamaciones acusaron la violación, por el Estado peruano, de los derechos de las víctimas a la propiedad (Artículos 21 y XXIII de la CADH y DADH, respectivamente), a la Seguridad Social (Artículos XVI de la DADH y 9.1 del Protocolo Adicional de la CADH o Protocolo de San Salvador), a la igualdad ante la ley (Artículos 1.1 y 24 de la CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS), a disponer de garantías judiciales (Artículo 8), a contar con un recurso sencillo, rápido y efectivo (Artículo 25), a los principios de legalidad e irretroactividad de la ley (Artículo 9), al derecho a la vida (Artículo 4), la integridad de la persona (Artículo 5.1), y a la salud (Artículo 10), así como la obligación genérica de respetar todos los derechos reconocidos en la Convención, sin discriminación de ninguna clase (Artículo 1).

Impactos obtenidos

Aunque las principales violaciones a los derechos pensionarios ocurridas durante esta década pasada siguen aún en pie, cabe señalar, como logros obtenidos, básicamente los siguientes:

1. En términos de desarrollo organizativo, es claro que la organización de los pensionistas peruanos avanzó en sus niveles de centralización y, con ello, en los márgenes de acción unificada que se puede producir alrededor de objetivos comunes. Existe hoy una Plataforma Unitaria de Defensa de los Derechos Pensionarios (PUDDP), que no sólo agrupa a la vasta mayoría de las organizaciones de pensionistas más representativas del país, sino que puede exhibir entre sus logros haber obtenido sendas sentencias del Tribunal Constitucional, que invalidan constitucionalmente las principales normas jurídicas en que se asentó durante esta década el desconocimiento de los derechos adquiridos en materia de pensiones. Estas sentencias marcan un derrotero jurisprudencial de ineludible subordinación respecto de los demás casos —a nivel individual y colectivo— a los que sirven de precedente, como en efecto así ha ocurrido mediante la obtención de varias centenas de sentencias judiciales favorables a los intereses de los pensionistas. Que tales sentencias no hayan sido acatadas tiene que ver con la inexistencia de un estado de derecho en Perú; pero ello no resta valor a pronunciamientos judiciales que tienen autoridad de Cosa Juzgada, puesto que se trata de un valor que —una vez restituido el estado de derecho— se está en obligación de reconocer y honrar.
   
   
2. En términos de conciencia de derechos, requisito imprescindible para la postulación de una estrategia de exigibilidad, ésta se ha fortalecido en el proceso de dimensión múltiple que estas personas y organizaciones libraron a lo largo de estos años. Lo revela la sustancial presión que las víctimas producen sobre el sistema (50% de todas las reclamaciones interpuestas y tramitadas ante la Defensoría del Pueblo, decenas de miles de procesos en la vía judicial en respaldo a sus demandas, demandas colectivas respaldadas por miles de firmas, 30% de todas las peticiones interpuestas ante la CIDH relativas a Perú). La problemática de los pensionistas y la de la seguridad social, en general, son percibidas hoy como un problema que tiene su origen en la cuestión de la deuda externa y el enfoque que gobierna las políticas económicas neoliberales, el ajuste estructural y la privatización.
   
   
3. En términos de la ampliación de capacidades para la movilización y sensibilización pública del movimiento de pensionistas peruanos, ésta se expresa hoy en torno a su capacidad para construir agendas de interés ciudadano y/o incidir en las agendas de orden público. Indicadores de los impactos logrados en este aspecto pueden apreciarse en los diversos informes que la Defensoría del Pueblo ha dedicado a temas que le conciernen (por ejemplo, sobre la situación del Instituto Peruano de Seguridad Social, o sobre el incumplimiento de sentencias estatales), pero sobre todo en la incorporación de la demanda por la restitución de los derechos pensionarios lesionados en la agenda y programa de acción de los principales partidos políticos, iglesias, organizaciones sociales y de derechos humanos.
   
   
4. En términos de concertación de actores para el impulso de estrategias de convergencia, se han promovido crecientes lazos de solidaridad con otros referentes institucionales y sociales (tales como la prensa, los Colegios Profesionales, ONG, sindicatos o iglesias), lo que a su vez se ha reflejado en el apoyo recibido de éstos a sus demandas e iniciativas.
   
   
5. En términos de la asunción del problema pensionario como un problema de derechos humanos, cabe señalar que la problemática del pensionista peruano dejó ya de ser un problema sectorial o una preocupación temática aislada, para convertirse en parte de la problemática general de los derechos humanos en Perú. Consta así —como no constaba antes— en los reportes sobre la violación de los derechos humanos en el país, no sólo reportados por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), sino también por los más importantes órganos del sistema universal y regional de protección de los derechos humanos, tales como el Comité del PIDESC, la Comisión de Expertos en Normas Internacionales de la OIT o en la propia CIDH.³⁰ El lenguaje de las organizaciones de pensionistas y la fundamentación de los jueces al ventilar casos relativos a este tópico se hacen extensivos, cada vez con más entusiasmo, a ámbitos que antes eran patrimonio de especialistas. Y esto no es casual. Parece responder, en realidad, a una feliz sinergia que ha hecho más patente, en este contexto y en estos años, las nociones de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos. La idea de que el derecho a la seguridad social, como parte de los derechos económicos, sociales y culturales, impone al Estado y a otros actores (tales como los organismos financieros multilaterales que promueven las reformas privatizadoras de los sistemas de pensiones), un deber de respeto, protección y realización que no puede seguir siendo soslayado.

³⁰ Caso 12.034, "Carlos Torres Benvenuto y otros con el Perú". Obtuvo Informe de Admisibilidad, en el mes de octubre de 1999, e Informe Definitivo, de conformidad con el artículo 50 de la Convención, en marzo de 2001.

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