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Algunas cuestiones, desde las que deseo partir para introducirme en las reflexiones que siguen, pasan por ubicar la importancia de la educación para la persona. Aunque parezca que ya existe suficiente conciencia sobre esto, nunca está de más enfatizarlo.

La educación como bien social

Probablemente encontremos a muy pocas personas capaces de afirmar hoy que la educación es un elemento prescindible en la vida. Desde hace mucho tiempo, educarse forma parte de la esencia humana, como también lo es alimentarse, gozar de buena salud, contar con una vivienda adecuada, disfrutar de libertad, integridad y seguridad. Por eso la educación constituye una de las prioridades que la gente asume y en ella se invierte buena parte de la vida.

Hay abundantes indicios de la relación entre falta de educación y pobreza, especialmente en lo que se refiere a la posibilidad que otorga la primera de superar la segunda;¹ ya no hay duda de que aquellas sociedades y pueblos que logran niveles de educación satisfactorios alcanzan mayor desarrollo, bienestar y posibilidades más ciertas de obtener sus propósitos. También consiguen y pueden sostener formas de convivencia democráticas, desde el momento que la educación es un elemento fundamental para la vida en sociedad y para el impulso de la participación ciudadana.

¹ Al respecto se reconoce que "Si bien la educación no es el único factor que la determina (a la pobreza), sino que es parte de un conjunto de ellos, no hay duda que es una palanca para superarla en especial cuando se formulan y ejecutan políticas educacionales vinculadas a las sociales y económicas".

No siempre la educación tuvo este reconocimiento. La conquista de reivindicaciones a través de procesos sociales por demandas de inclusión permitió a la educación ir ganando un espacio como bien colectivo, por su indiscutible aporte al desarrollo, tanto de las personas como de las sociedades.

La educación como derecho humano

Dos premisas fundamentales constituyen la base para afirmar la condición de derecho humano de la educación. En primer lugar, la indudable relación entre educación y dignidad. Nadie discute hoy que sólo una persona que ha obtenido educación, entendida en su sentido más completo, puede conseguir su realización plena y el auténtico ejercicio de su dignidad.

En segundo lugar, que la educación debe y puede ser exigida al Estado, por cuanto éste se ha comprometido a garantizarla y porque la misma supone un conjunto de condiciones que sólo a través de una política coherente e inclusiva puede hacerse realidad. La educación no es una aspiración de los seres humanos cuyo alcance dependa de la capacidad de cada persona para proveérsela; es un derecho humano que, como tal, implica obligaciones para los estados.²

(E. Schefelbein y otros, Calidad de la educación, desarrollo, equidad y pobreza en la región, 1980-1994, tomado de http://www.unesco.cl/pdf/actyeven/ppe/boletin/artesp/38-1.pdf). Por su parte, los informes anuales de las agencias especializadas de Naciones Unidas, como UNESCO, UNICEF, CEPAL yPNUD, y de organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, dan cuenta de esta afirmación.

² El Derecho a la Educación se encuentra explícitamente contemplado en diversos instrumentos internacionales de protección a los derechos, tanto del ámbito universal como del ámbito interamericano. Entre estos textos, cabe destacar la propia Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al suscribir estos instrumentos de forma voluntaria, los Estados se obligan a cumplir sus disposiciones y a rendir cuentas sobre sus progresos en estas áreas.

El carácter interdependiente del derecho a la educación

No es posible alcanzar la realización plena de la persona si no están presentes los múltiples aspectos que la conforman. Por eso, la doctrina de los derechos humanos ha insistido particularmente en afirmar el carácter interdependiente e indivisible de éstos y la necesidad de respeto a todos y cada uno de ellos.

Si alguna característica es reconocida al derecho a la educación, con especial énfasis, es su enorme aporte al disfrute de otros derechos y, por tanto, su condición de derecho irradiador. Katarina Tomasevski, Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, lo expresa muy bien cuando afirma:

Muchos derechos individuales, especialmente los asociados al empleo y la seguridad social, están fuera del alcance de quienes han sido privados de educación. La educación es un multiplicador que aumenta el disfrute de todos los derechos y libertades individuales cuando el derecho a la educación está efectivamente garantizado, y priva a las poblaciones del disfrute de muchos derechos y libertades cuando se niega o viola a ese derecho.³

Ubicado en el campo de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC o derechos sociales), el derecho a la educación ha sido objeto, como la mayoría de sus similares, de una marginación inexcusable, por parte tanto de los propios estados encargados de su protección, como de la sociedad en general, que ha tardado en reconocerlo como un derecho humano. Las razones de esta marginación y las consecuencias que ello ha traído han sido tema de importantes debates en nuestro continente creando, afortunadamente, un consenso sobre la inconveniencia de establecer diferencias entre los diversos derechos humanos y sobre la necesidad de reafirmar su carácter integral.⁴

³ Katarina Tomasevski, "Contenido y vigencia del Derecho a la Educación", en Cuadernos Pedagógicos, San José, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2003, p. 10.

⁴ Estas reflexiones y debates han llevado a desmontar ciertas "verdades" que se vinieron consolidando como tales a través del tiempo, pero que no tienen un asidero real. Es el caso de las diferencias entre las obligaciones que adquieren los Estados para proteger los derechos humanos (obligación de abstención en los DCP vs. obligación de acción en los DESC), que se han interpretado como excluyentes cuando pueden existir ambos tipos de obligaciones para un mismo derecho; o la ubicación histórica de su desarrollo en términos de "generaciones de derechos" que, además de inexacta, ha contribuido a que unos derechos se entiendan como más importantes (los DCP) que otros (los DESC). Entre los autores que han reflexionado sobre este tema en América Latina destacan Antonio Cançado Trindade, Víctor Abramovich y Ligia Bolívar, algunos de cuyos textos sugerimos para su lectura (Antonio Cançado T., "La protección internacional de los derechos económicos, sociales y culturales", en Estudios Básicos de Derechos Humanos, Tomo I, San José, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos [IIDH], 1994; Ligia Bolívar, "Derechos económicos, sociales y culturales: derribar mitos, enfrentar retos, tender puentes. Una visión desde la [in]experiencia de América Latina", en Estudios Básicos de Derechos Humanos, Tomo V, San José, Costa Rica, IIDH, 1996; V. Abramovich y C. Courts, Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Editorial Trotta, 2002). Algunos de sus artículos pueden ser consultados en la colección de Estudios Básicos de Derechos Humanos, editada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

Por eso es preciso insistir, a los efectos de los DESC en general y del derecho a la educación en particular, que toda clasificación que no fortalezca su condición de derecho humano, y su posibilidad de ser exigido, es inútil e innecesaria. Por lo demás, dados sus múltiples componentes, es posible afirmar la condición de la educación como un derecho social, por su estrecha relación con el logro del desarrollo humano y del bienestar colectivo, pero también como un derecho de enorme trascendencia para el goce de los derechos civiles y políticos, por su indudable contribución al ejercicio de una ciudadanía activa y responsable.

La normativa internacional en relación con el derecho a la educación

En la segunda mitad del siglo XX los derechos humanos alcanzaron un avance normativo muy importante impulsado, en gran parte, por el surgimiento del Derecho Inter-nacional de los Derechos Humanos. La Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) ocupa un lugar pionero en este proceso normativo y constituye el punto de partida para encontrar los contenidos de los derechos que después desarrollaron, más ampliamente y con carácter vinculante, otros instrumentos internacionales. En su Artículo 26, la DUDH establece lo relativo al derecho a la educación.⁵

En el ámbito universal, los principales instrumentos que protegen el derecho a la educación son el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -(PIDESC)- (Artículos 13 y 14); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 18); la Convención sobre los Derechos del Niño (Artículos 28 y 29); la Convención contra la Discriminación en la Esfera de la Educación (Artículos 3, 4 y 5), y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Artículo 10).⁶

⁵ Artículo 26.1: Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2: La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.

⁶ Los textos oficiales de estos tratados pueden ser consultados en el sitio web del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, http://www.unhchr.ch/spanish/hchr_un_sp.htm

En el ámbito americano, el instrumento más importante, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, contiene sólo un artículo (el 26) que de manera muy vaga habla de la protección a los derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) profundiza más ampliamente en los DESC y establece, en su Artículo 13, la protección del derecho a la educación.⁷ Dado que se trata de un Protocolo, este instrumento también regula las formas específicas de proteger los DESC, contemplando, sólo para los derechos a la educación y el trabajo, el mecanismo de peticiones individuales ante el Sistema Interamericano.⁸

En estos instrumentos encontramos, por un lado, los objetivos y fines que debe perseguir la educación y, por otro, los contenidos necesarios para alcanzarla. En cuanto a los primeros, la mayoría de los instrumentos internacionales son unánimes al señalar que la educación debe perseguir como fin la plena consolidación de la personalidad, el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, y la capacitación para una participación efectiva y activa en sociedades democráticas. Es posible también extraer de los textos que la educación que se imparta en los diferentes niveles debe propender a la tolerancia, la convivencia, la paz, la no discriminación y el respeto a la diversidad.

Al hablar de los contenidos del derecho a la educación a que se refieren los instrumentos internacionales, es también posible encontrar un gran consenso sobre los siguientes cuatro aspectos: a) gratuidad y obligatoriedad de la educación primaria y elemental, b) enseñanza secundaria generalizada, c) accesibilidad en igualdad a los estudios superiores y d) libertad de los padres para seleccionar la educación que quieren brindar a sus hijos. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (Comité de DESC), órgano vigilante del PIDESC, ha desarrollado posteriormente las Observaciones Generales núm. 11 y núm. 13, relativas al derecho a la educación, que precisan los alcances de estos contenidos.⁹

⁷ Los textos oficiales de estos tratados pueden ser consultados en el sitio web de la Organización de Estados Americanos, http://www.oas.org

⁸ Por esta razón, la elaboración del Protocolo de San Salvador ha sido objeto de algunas reservas, especialmente por parte de las organizaciones que impulsan el trabajo por los DESC. Las objeciones se centran en el hecho de que el establecimiento de este mecanismo para sólo dos derechos puede contribuir a establecer diferencias entre los DESC, especialmente en lo que se refiere a su posibilidad de ser justiciables.

⁹ Las observaciones generales mencionadas tienen un valor primordial en el establecimiento de los contenidos del derecho. Debido a la falta de espacio, no es posible transcribir sus principales disposiciones. En tal sentido, recomendamos que, para una mejor comprensión de este artículo, sean directamente consultadas en la página web de Naciones Unidas:

http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/E.C.12.1999.10.Sp?Opendocument

http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/E.C.12.1999.4.Sp?OpenDocument.

La Observación General núm. 13, en particular, desglosa muy claramente las características fundamentales del derecho a la educación, de las que es posible extraer indicadores que permitan la medición de su cumplimiento. Menciona el texto que estas características son las siguientes:

• Disponibilidad: entendida como la suficiencia de instituciones y programas de enseñanza.
  
  
• Accesibilidad: entendida como las posibilidades de acceso sin discriminación de ningún tipo.
  
  
• Aceptabilidad: referida a la pertinencia, adecuación y calidad de los contenidos de la educación.
  
  
• Adaptabilidad: referida a la flexibilidad para adaptarse a las necesidades y prioridades de cada sociedad.

Al igual que ocurre con el resto de los derechos económicos, sociales y culturales, la protección del derecho a la educación plantea tres obligaciones para el Estado: respetar, proteger y satisfacer. La primera indica que no deben implementarse medidas que lo obstaculicen o impidan (por ejemplo, cerrar escuelas o no construir suficientes aulas); la segunda implica adoptar medidas que lo protejan frente a la acción obstaculizadora de terceros (asegurarse de que los padres o patronos no impidan la asistencia a la escuela de sus hijos o trabajadores), y la última supone tomar medidas concretas (positivas) para alcanzar su realización (construir escuelas, dotarlas apropiadamente, diseñar programas de enseñanza adecuados, entre otras).¹⁰ Además los tratados disponen expresamente que todas estas obligaciones deben cumplirse sin ningún tipo de discriminación por razones de raza, sexo, condición social o cualquier otra.¹¹

¹⁰ Ver párrafos 47 a 50 de la Observación General núm. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, relativos a estas cuestiones.

¹¹ Ver artículos 2.2 del PIDESC y 1.1 de la CADH.

Las bases normativas del derecho a la educación en América Latina

Si algún derecho goza de protección normativa en Latinoamérica es el derecho a la educación. Una rápida mirada a las constituciones de los diversos países de la región muestra que, en la mayoría de ellos, este derecho se encuentra explícitamente contemplado en los términos que lo expresan los tratados internacionales. Según la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, todos los países latinoamericanos han dado al derecho a la educación primaria carácter gratuito y obligatorio en sus constituciones, y sólo cuatro países (El Salvador, Guatemala, Nicaragua y República Dominicana) lo incorporan con carácter restringido (sólo para ciudadanos o residentes).¹²

También coincide en lo anterior Dina Rodríguez cuando afirma que: "[...] en la mayoría de los Estados, el derecho a la educación está contemplado en forma explícita en las constituciones y en la legislación. De tal manera que podemos quedarnos tranquilos con la normativa existente, pues el derecho a la educación está claramente identificado. Está ahí, está impresa en las más diversas maneras".¹³

Al gozar de rango constitucional en la mayoría de los países, el derecho a la educación tiene sin duda un peso sustancial y no pasa desapercibido. Es, dentro del conjunto de derechos económicos, sociales y culturales, un derecho que ha ido ganando un lugar y al que hoy es prácticamente imposible que, normativamente, no se le reconozca. Sin embargo, como veremos más adelante, ciertas flexibilizaciones presentes en los propios textos constitucionales, así como la ausencia de políticas públicas coherentes en la materia, han abierto la puerta para su desconocimiento en la práctica.

¹² K. Tomasevski, ob. cit., p. 17.

¹³ Dina Rodríguez, "Lo dicho y lo hecho por el Derecho a la Educación", en Estudios Básicos de Derechos Humanos, Tomo IX, San José, Costa Rica, IIDH, 1999, p. 17.

El cumplimiento del derecho a la educación en América Latina

Un análisis del cumplimiento de los estándares antes mencionados en América Latina da cuenta de que no se ha alcanzado aún una protección efectiva del derecho a la educación en la región, a pesar de los avances obtenidos en algunos aspectos específicos. La UNESCO (Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) refleja, por ejemplo, que ha habido logros importantes en el crecimiento de la matrícula escolar, especialmente en los niveles educativos de preescolar y primaria. Las evaluaciones de las metas establecidas en el marco de la iniciativa Educación para Todos (EPT), en América Latina, mencionan estos logros al señalar, como resultados regionales, el aumento en la atención a la primera infancia, el incremento en la oferta educativa y el acceso a la educación primaria, la ampliación de la educación obligatoria, la disminución del analfabetismo, entre otros.¹⁴

Sin embargo, al entrar en los aspectos relativos a la permanencia de esta matrícula en el sistema formal, a la calidad de la educación, a la equidad de los sistemas educativos formales y a los recursos que se destinan para ellos, se evidencian las dificultades y el incumplimiento de los estándares internacionales del derecho a la educación. Así, las evaluaciones realizadas en el marco de la Educación para Todos concluyen que quedan muchos temas pendientes y que las dificultades están asociadas a cuestiones que trascienden el acceso a la educación, destacando las siguientes: insuficiente atención al desarrollo integral de la primera infancia; altas tasas de repetición y deserción en primaria; bajos niveles de aprendizaje de los alumnos; poca valoración y profesionalización de los docentes; persistencia de inequidad en la distribución de los servicios educativos, en su eficiencia y calidad; falta de políticas de Estado en materia educativa y ausencia de articulación en su implementación, entre otras.¹⁵

¹⁴ "La Educación preescolar ha demostrado una importante evolución cuantitativa y una mayor relevancia dada por la sociedad. En educación primaria, la región de América Latina y el Caribe ha experimentado una importante evolución entre 1985 y 1995 en cuanto a tasas brutas y netas de escolarización. En educación secundaria, al final del siglo XX, la capacidad del sistema educativo, medido a través de las tasas brutas y netas de escolarización, no alcanza aún a atender a dos tercios de la población demandante de este nivel de educación" (UNESCO/OREALC, Situación educativa de América Latina y el Caribe: 1980-2000, Santiago, Chile, UNESCO, 2001, p. 11).

¹⁵ De acuerdo con el Informe Regional de Monitoreo de la EPT-2003, la educación preprimaria, aunque ha crecido numéricamente, sigue presentando una cobertura aún escasa en la región (12 países presentan tasas menores a 50% y siete menores a 40%); la educación primaria o básica ha alcanzado una cobertura superior a 90%, aunque los índices de culminación de esta etapa son aún pobres; en lo que se refiere a la educación secundaria "[...] sólo cinco países latinoamericanos superan 70% en la tasa neta de matrícula [mientras que] dos de ellos no alcanzan 40%". Por su parte, las tasas de analfabetismo "[...] tampoco son alentadoras en algunos países de la región. Tres países presentan tasas superiores a 20%". La calidad de la educación sigue siendo uno de los principales problemas. "Según el primer estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), losrendimientos de los alumnos de tercer y cuarto grado son bajos, principalmente en las zonas rurales. Con excepción de un país, la mayoría de los alumnos tienen dificultades para entender por qué y para qué se dice lo que se dice, y tiene escasa capacidad para resolver problemas matemáticos simples de la vida cotidiana" (UNESCO, "Educación para Todos en América Latina: un objetivo a nuestro alcance", Informe regional de Monitoreo de EPT, 2003, pp. 16-17, tomado de http://eptunesco.cl/medios/pdf/espanol.pdf).

Especial mención merece la situación de los sectores más vulnerables, que se ven afectados en la práctica por la ausencia de medidas que disminuyan sus desventajas y remuevan los obstáculos que les impiden recibir una educación adecuada. Así, por ejemplo, la situación educativa de los pobladores indígenas es un ejemplo de cómo los estados descuidan sus obligaciones al no tomar en cuenta su especificidad cultural y adoptar estrategias que, como la educación intercultural bilingüe, les permitan concretar su derecho a la educación.¹⁶

Las razones que explican estas brechas y que por tanto constituyen los desafíos más inmediatos para alcanzar su vigencia pueden, a mi juicio, resumirse en las siguientes:

Insuficiente conciencia de la condición de derecho humano de la educación: A pesar de que la mayoría de los estados latinoamericanos han suscrito el PIDESC y lamayoría de las constituciones de la región lo contemplan como un derecho, es aún necesario fortalecer la conciencia en torno al carácter de derecho humano de la educación, es decir, a su posibilidad de ser exigido a los estados que se han obligado a ello.

Visión reducida del derecho a la educación: Con mucha frecuencia, el derecho a la educación ha sido entendido principalmente como el derecho a acceder al sistema formal de educación. Esto ha hecho que los mayores esfuerzos de las políticas gubernamentales se centren en medidas destinadas a aumentar el número de alumnos que ingresa cada año a este sistema y se descuiden otros aspectos que inciden en el abandono escolar y la repetición, como la calidad de la enseñanza, las dificultades económicas y sociales de la población escolar, la equidad en su sentido más amplio (de género, socioeconómica, geográfica y cultural).

¹⁶ De acuerdo con el estudio denominado "La educación intercultural bilingüe en América Latina: balance y perspectivas", realizado para la Revista Iberoamericana de Educación, "[...] en Bolivia un educando de habla vernácula tiene el doble de posibilidades de repetir un determinado grado frente a su par que habla sólo castellano [...] Ello determina que el tiempo promedio para que un estudiante concluya seis grados de escolaridad sea de 12.8 años [...] Lo propio ocurre en Guatemala, país en el que un alumno requiere de 9.5 años para completar sus primeros cuatro de escolaridad formal [...]. Situaciones como esas son producto del hecho que el sistema educativo falla, al no tomar en cuenta su particular condición lingüística ni las necesidades de aprendizaje derivadas de ella" (Luis E. López y Wolfgang Kuper, La educación intercultural bilingüe en América Latina: balance y perspectivas, en: http://www.oei.es/» \t «_top, http://www.oei.es/publi.htm» \t «_top, http://www.campus-oei.org/revista/index.html» \t «_top, http://www.campus.oei.org/revista/rie20.htm", mayo-agosto de 1999).

Instalación de políticas públicas incongruentes con la vigencia del derecho a la educación: Uno de los asuntos más importantes por tomar en cuenta al momento de encontrar explicaciones para la situación de los DESC es indudablemente el tema de las políticas económicas y su impacto sobre ellos. La tendencia a mercantilizar estos derechos, es decir, convertirlos en un servicio cuya satisfacción dependerá de las capacidades individuales de proveérselo y de los condicionantes que imponga el mercado, constituye sin duda el más significativo obstáculo para su realización. Se trata de un asunto sumamente grave, por las consecuencias que ya está trayendo y porque revertirlo implicará un esfuerzo de largo aliento.

La Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación de Naciones Unidas se ha pronunciado de manera contundente sobre este aspecto en sus diversos informes anuales, ¹⁷ y lo que es más grave, ha podido constatarlo en la práctica, en su reciente misión oficial a Colombia, país que puede considerarse un caso emblemático al respecto.

Las aseveraciones de la Relatora son concluyentes en relación con la gravedad de la situación del derecho a la educación en ese país, derivada de las medidas que recientemente ha tomado el gobierno, como por ejemplo: el Plan de Desarrollo Educativo 2003-2006. Según la Relatora, dicho plan[...] define tres prioridades para la población entre los cinco y los 18 años: ampliar la cobertura y mejorar la calidad y la eficiencia de la educación. Los cambios se parecen a las políticas educativas de Margaret Thatcher en los años ochenta en el Reino Unido (Inglaterra) las cuales hacían énfasis en la "producción educativa", la contratación de empresas educativas privadas, las pruebas y evaluaciones de los docentes según los resultados de sus alumnos en los exámenes y la asignación de recursos no por criterio de costos sino de resultados.¹⁸

¹⁷ Ver, por ejemplo, Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Informe de la Relatora sobre el Derecho a la Educación, E/CN.4/2004/45, enero de 2004, pp. 6-7.

¹⁸ Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comisión de Derechos Humanos, 60o periodo de sesiones. E/CN.4/2004/45/Add.2, párrafo 18, 17 de febrero de 2004.

Inconsistencias entre los textos constitucionales y la normativa internacional: Es bien sabido que en América Latina la existencia de constituciones y leyes no es garantía de respeto y cumplimiento; sigue siendo un enorme desafío, para nuestros países, hacer realidad dichos ordenamientos jurídicos. Sin embargo esta realidad no invalida su importancia, ya que dichas disposiciones pueden servir de muro de contención a pretensiones de establecer medidas regresivas o contrarias a los principios y lineamientos, en este caso, del derecho a la educación. Por el contrario, su inexistencia, o su carácter ambiguo, pueden facilitar la aplicación de medidas perjudiciales, sin mayores resistencias. Siguiendo con el caso colombiano, el informe de la Relatora muestra su preocupación por la pérdida de gratuidad de la enseñanza básica en ese país, y explica que tal pérdida pudo tener su origen en la propia Constitución de 1991, que "[...] afirmó la gratuidad de la educación obligatoria, pero permitió la excepción de aquellos que puedan pagarla. Esta garantía condicional permite la evaluación de la capacidad de pago de la familia mediante criterios arbitrarios. Toda la información señala que la incapacidad de pago sigue siendo la razón principal de la falta de escolarización y de la deserción escolar".¹⁹

Insuficiente desarrollo de los mecanismos de exigibilidad: Sobre esto se profundizará en lo que resta del artículo, pero es claro que el desarrollo alcanzado en estos aspectos es aún escaso y no ha contribuido a fortalecer la vigencia del derecho a la educación en la región.

La defensa y promoción del derecho a la educación en la región latinoamericana

Podríamos afirmar que la defensa del derecho a la educación en América Latina ha adoptado diferentes modalidades y estrategias, según el contexto particular de cada país y según las condiciones concretas en las que se ha presentado la violación del derecho, alcanzando a su vez, esa defensa, diferentes niveles de efectividad.

Estas estrategias han estado inmersas en un contexto si se quiere adverso, en el sentido de que ocurren en un marco en el que prácticamente es necesario construir el camino, dada la ausencia de mecanismos expeditos de exigencia ante las diversas instancias que deben proteger el derecho a la educación. A ello se suma que, al contrario de otros derechos económicos y sociales —como la salud y la alimentación, por ejemplo, cuya privación conduce a pérdidas irreversibles (capacidades físicas y la misma vida), o el trabajo, sobre cuyo impacto en la vida moderna existe una gran conciencia colectiva—, las violaciones al derecho a la educación no generan niveles de movilización y organización inmediatos y de gran repercusión.

¹⁹ Naciones Unidas, Consejo Económico y Social. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Informe de la Relatora sobre el Derecho a la Educación. Misión a Colombia, E/CN.4/2004/45/Add. 2, febrero de 2004, párrafo 15.

Quizá ello explique que en la revisión realizada sobre casos de DESC adelantados a nivel nacional y regional, la defensa del derecho a la educación no haya sido tan visible como la defensa de otros derechos relacionados con la salud (acceso a medicamentos o tratamientos) y el trabajo (defensa del derecho a sindicalización y huelga), por ejemplo.

Tomando como base las diferentes dimensiones de la exigibilidad: ²⁰ legislativa, política, judicial, administrativa, podemos identificar algunos mecanismos que han sido empleados en determinadas experiencias de defensa del derecho a la educación:

• Presentación de informes alternativos ante instancias de Naciones Unidas y seguimiento a sus recomendaciones.²¹
  
  
• Realización de actividades de difusión y movilización en torno al derecho a la educación.²²
  
  
• Incidencia en políticas públicas a través de mecanismos de cabildeo.²³
  
  
• El monitoreo de la situación del derecho a través de la elaboración de informes periódicos.
  
  

• La presentación de recursos judiciales ante instancias nacionales e internacionales.

²⁰ Compartimos el criterio de Jayme Benvenuto Lima Jr., sobre la importancia de la exigibilidad de los DESC para alcanzar su realización, cuando afirma que "[...] los derechos humanos económicos, sociales y culturales —como los derechos humanos en general— se deben acompañar de diversas formas de realización o de exigibilidad para merecer la denominación de derechos humanos. Este es un imperativo del cual no se puede huir, bajo pena de ver los derechos humanos reducidos a meras normas programáticas o a valores jusnaturalistas" (Jayme Benvenuto, Jr., Los derechos humanos económicos, sociales y culturales, Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, La Paz, Plural Editores, 2001).

²¹ La presentación de los informes oficiales ante el Comité de DESC ha ido acompañada por la presentación de los informes alternativos por parte de organizaciones no gubernamentales. Dichos informes pueden ser consultados igualmente en el sitio web de Naciones Unidas.

²² En este aspecto, destacan campañas nacionales, como el caso de la campaña colombiana por la defensa de la educación pública de calidad, pero también iniciativas de carácter regional, como la que adelanta la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, denominada Campaña Continental por el derecho a la educación.

²³ En algunos países, se ha logrado incidir en la legislación sobre el derecho a la educación durante los procesos constituyentes más recientes y también durante la discusión y aprobación de leyes sobre la materia. Igualmente, se ha logrado incorporar la educación en derechos humanos en los contenidos curriculares.

Sobre este último aspecto deseo detenerme, dada su importancia en el camino de la realización de los DESC y porque entraña un componente de la exigibilidad que ha quedado relegado, aun cuando ha habido experiencias exitosas (en el ámbito interno) que muestran la validez de transitar por esta vía. Efectivamente, la exigibilidad judicial es un asunto vital para alcanzar la protección de todos los DESC, entre ellos, el derecho a la educación. El uso de las vías judiciales para hacer cumplir los DESC es, de hecho, un salto cualitativo importante en la defensa y protección de estos derechos.

Un estudio realizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) sobre la exigibilidad de los DESC en cuatro países de América Latina concluye que sí existen mecanismos jurídicos que permiten accionar frente al Estado para exigir DESC, por ejemplo, las acciones de amparo, los recursos de control o nulidad constitucional y de nulidad por ilegalidad. Sin embargo, se afirma en ese estudio que "[...] si bien, con diferencias en su regulación, todos los países estudiados cuentan con los mecanismos jurídicos antes mencionados [...] el uso que se hace de ellos en cada país es sumamente dispar".²⁴

En algunos países, como Venezuela, las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos han hecho uso de estas vías para exigir el derecho a la educación. La defensa de estos casos se ha planteado sobre contenidos específicos del derecho como la gratuidad de la educación pública (en cualquier plantel oficial), la interrupción de la educación por motivos disciplinarios, la inconstitucionalidad de ciertas medidas educativas. Uno de estos casos se derivó de una medida adoptada por una universidad pública, destinada a establecer el cobro de una matrícula mensual. Mediante una acción de amparo, introducida por la organización no gubernamental PROVEA (Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos), se logró que la medida fuese suspendida, aduciendo que la gratuidad de la educación pública está contemplada en la Constitución Nacional. ²⁵ La trascendencia de esta acción legal ha sido muy importante pues ha contribuido a evitar que, al menos hasta el momento, se implementen modalidades semejantes en otras universidades públicas.

²⁴ IIDH, La justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: un desafío impostergable, San José, Costa Rica, 1999, p. 13.

²⁵ Un relato detallado de este caso puede obtenerse consultando http://www.derechos.org.ve/ongs_ven/provea/Opina/ponencia2000DefensaPromocionDESC.html

La defensa del derecho a la educación en el sistema interamericano

La defensa del derecho a la educación en las instancias del sistema interamericano no ha tenido, hasta el momento, mayor efectividad, al igual que ha sucedido con el resto de los DESC. Las razones que explican tal situación están asociadas a la propia generalidad de la Convención Americana sobre el tema DESC, que deriva a la inexistencia de mecanismos previstos específicamente para alcanzar su justiciabilidad, a un mayor uso del sistema para atender casos muy urgentes de derechos civiles y políticos, a una no muy clara voluntad del sistema de atender casos de DESC y al propio desinterés o desconocimiento de las víctimas y sus representantes para elevar casos de este tipo ante el sistema.

Aun cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se ha pronunciado sobre temas tan importantes como la interdependencia de todos los derechos humanos, y ha hecho mención, en algunos de sus informes sobre países, a los DESC, no ha avanzado en identificar medidas concretas que permitan justiciabilizarlos en el sistema. El estudio del IIDH ya mencionado, en un análisis sobre este aspecto, sugiere que la CIDH ha asumido más una conducta de autolimitación en el campo de los DESC, argumentando las dificultades para establecer criterios de medición de cumplimiento de las obligaciones de los estados en esta área.²⁶

En relación con medidas específicas existe jurisprudencia, en la Comisión, que toca de manera indirecta el derecho a la educación, es decir, no ha sido producto de una denuncia específica de violación de este derecho, sino consecuencia de la violación de otros derechos. Tal es el caso núm. 12.189, relativo a la situación de dos niñas de ascendencia haitiana, nacidas en República Dominicana, a quienes el Estado dominicano les negaba la nacionalidad, quedando expuestas a ser expulsadas a territorio haitiano y privadas de disfrutar de otros derechos, como la educación, ante la imposibilidad de inscribirse en alguna escuela para cursar estudios. La Comisión Interamericana dictó medidas cautelares a favor de estas niñas, lo que obligó a las autoridades dominicanas a permitir su inscripción en un recinto escolar, mientras el caso sobre el derecho a la nacionalidad seguía su curso.²⁷

²⁶ Por ejemplo, sobre el papel jugado por la CIDH, dicho estudio señala: "Sus formulaciones han sido genéricas; no ha realizado un serio intento por precisar el contenido de las obligaciones en esta materia, ni los contornos precisos de cada uno de los derechos. Sus recomendaciones no han sido contundentes ni encaminadas a la elevación del estándar de realización de los derechos objeto de nuestro análisis y tampoco han estado destinadas a establecer un marco que permita su supervisión a través del tiempo" (IIDH, ob. cit., p. 127).

²⁷ "La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión o CIDH) recibió el 28 de octubre de 1998 una petición a favor de las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosica en contra del Estado de la República Dominicana. Se denunció que a las niñas se les negó la nacionalidad dominicana a pesar de haber nacido en territorio dominicano y que, sin el reconocimiento de su identidad legal, estaban expuestas al peligro inminente de ser expulsadas del país. Los peticionarios señalaron además que al privárseles del derecho de tener un registro de nacimiento, las niñas no pueden obtener el reconocimiento de su personalidad jurídica y tampoco pueden ingresar a la escuela por carecer de un documento de identificación.

La entrada en vigencia del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) abre, para el derecho a la educación, la posibilidad de ejercer peticiones individuales frente a situaciones en las que se ve vulnerado. El Artículo 19, apartado 6, lo establece expresamente. ²⁸ De esta manera es posible prever que, en el futuro cercano, diferentes casos de violación al derecho a la educación puedan ser conocidos por el Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos y con ello se fortalezca su exigibilidad. Como la mayoría de los DESC, el derecho a la educación ha ingresado al SIDH (Sistema Interamericano de Derechos Humanos) a través de casos de DCP (Derechos Civiles y Políticos).²⁹ En este sentido, la entrada en vigencia del Protocolo, una vez que ha sido ratificado por un número suficiente de países, tiene especial importancia para la protección del derecho a la educación, al permitir que los casos ingresen por vía de la protección del mismo derecho. Para ello, será necesario superar obstáculos, como el propio desconocimiento, por parte del SIDH y de los peticionarios, de casos relativos a este derecho, o la prioridad que se otorga a los DCP en el sistema. De cualquier manera, hay que estar dispuestos a aprender y generar aprendizajes, en los próximos años, en relación con este mecanismo regional.

En este sentido, al no ser reconocidas legalmente como ciudadanas dominicanas, a Dilcia Yean y Violeta Bosica también se les ha negado el acceso al derecho a la educación. Por ello, en agosto de 1999, la Comisión adoptó medidas cautelares a favor de las niñas, a fin de evitar que se consumasen daños irreparables, es decir, que fuesen expulsadas del territorio de la República Dominicana y que Violeta Bosica —en edad escolar— fuera privada del derecho de asistir a clases y de recibir la educación que se brinda a los demás niños de nacionalidad dominicana. En septiembre de ese mismo año, las autoridades dominicanas permitieron a Violeta inscribirse en la escuela y actualmente se encuentra estudiando. El 22 de febrero de 2001, la Comisión declaró admisible el caso respecto a la violación a la nacionalidad previsto en el artículo 20 de la Convención Americana de Derechos Humanos y dejando pendiente hasta el momento la emisión del informe sobre el fondo del asunto y del tratamiento del derecho a la educación" (tomado de http://www.escr-net.org/EspGeneral/CaseLawSearchResult.asp).

²⁸ Artículo 19.6: 6. En el caso de que los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 y en el artículo 13 fuesen violados por una acción imputable directamente a un Estado parte del presente Protocolo, tal situación podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicación del sistema de peticiones individuales regulado por los artículos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

²⁹ En el ejemplo anterior, el caso se plantea para proteger el derecho a la nacionalidad y, por extensión, el derecho a la educación.

Un aspecto importante por tomar en cuenta para la exigibilidad del derecho a la educación por vías judiciales es el relativo a los contenidos justiciables de este derecho. Como se desprende de los casos anteriores, el logro de resultados palpables parece estar asociado a la exigencia específica de aspectos del derecho que se encuentran contemplados en la normativa internacional. En la práctica, tales hechos contribuyen a desmontar los argumentos sobre su presunta incapacidad de ser exigido, pues es evidente que existen contenidos de este derecho que pueden ser exigidos en forma inmediata.

Antonio Cançado Trindade lo señala claramente cuando afirma:

[...] se tiene identificados como elementos justiciables, por ejemplo del derecho a la educación, la propia libertad en materia educacional, el derecho de acceso —sin ninguna discriminación— a las instituciones educacionales públicas, y el derecho a la educación primaria (obligatoria) gratuita, elementos estos que no sólo forman objeto de la jurisprudencia internacional bajo los tratados de derechos humanos pero también ya han sido aplicados en el ordenamiento interno de muchos países.³⁰

Estos contenidos podrían considerarse insuficientes, porque dejan por fuera algunos de los aspectos centrales del derecho a la educación mencionados al inicio de este artículo, y relacionados con cuestiones como la calidad de la enseñanza y los mecanismos para garantizar la permanencia de los estudiantes en el sistema formal. De esta manera, sería necesario ampliar los contenidos justiciables, tomando como base las Observaciones Generales núm. 11 y 13 del Comité de DESC.

En algunos países de la región, ciertos organismos públicos han dado pasos sustanciales en la definición de contenidos del derecho. Es el caso de la Defensoría del Pueblo de Colombia, que se ha pronunciado expresamente al respecto, definiendo un núcleo esencial no negociable del derecho, con sus correspondientes contenidos.³¹

³⁰ Antonio Cançado Trindade, "La protección internacional de los derechos económicos, sociales y culturales: evolución, estado actual y perspectivas", en tratado de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, p. 282. Citado por Jayme Benvenuto en Los derechos humanos económicos, sociales y culturales, La Paz, Plural Editores, 2001 (cita núm. 152, p. 120).

³¹ Por ejemplo, ha señalado dicha Defensoría: "Como todo derecho humano de contenido económico, social y cultural, el derecho a la educación está conformado por dos elementos: (i) un núcleo esencial no negociable, directamente exigible por su titular frente a las autoridades y los particulares, y (ii) una zona complementaria, cuyo contenido y alcance son definidos por los órganos políticos del Estado de acuerdo con las condiciones económicas y políticas de cada momento histórico en particular". Sobre los contenidos de estos dos elementos, el organismo señala: "Con base en las reglas jurisprudenciales establecidas por nuestro máximo tribunal constitucional, se puede afirmar que el núcleo esencial del derecho a la educación está compuesto por cuatro elementos básicos: (a) la disponibilidad de la educación, (b) el acceso a la educación, (c) la permanencia en el sistema educativo, y (d) la calidad de la educación. En forma adicional, existen importantes manifestaciones de la libertad constitucionalmente protegida que se desenvuelven primariamente en el ámbito de la educación —la libertad de enseñanza, investigación y cátedra, el derecho de participación de los estudiantes, y la autonomía universitaria, entre otras—, cuya protección se halla estrechamente relacionada con la de este derecho" (tomado de http://www.fecode.edu.co/revista/EyC_64/abel.html).

Sectores involucrados en la promoción y defensa del derecho a la educación

De lo anterior se desprende que la exigibilidad del derecho a la educación involucra diferentes sectores y actores, según sea el camino escogido. Por ejemplo, las experiencias de exigibilidad judicial han envuelto a un número determinado de personas, básicamente estudiantes afectados en su derecho a recibir educación, que han hecho uso de los mecanismos judiciales y a quienes las medidas adoptadas han beneficiado directamente. Esto es lo que podríamos entender como una dimensión más individual de la exigibilidad del derecho a la educación, basada en el mecanismo de las peticiones individuales, pero cuyos efectos, en la medida en que se avance en el tema de la protección de los intereses difusos (cuestión en la que ha habido adelantos en algunos países, pero cuyo análisis escapa a los objetivos de este artículo), podrían ser extensivos a grupos muy vastos de la población.

Otras formas de exigibilidad, especialmente las de carácter político, abarcan sectores más amplios, que son parte activa del proceso educativo. Así, las iniciativas de exigibilidad pueden ser adelantadas por sectores organizados del campo educativo, tales como los sindicatos y federaciones de docentes, las organizaciones estudiantiles en sus diferentes niveles (básico, medio y superior), los grupos de padres y representantes, las asociaciones que agrupan a las diversas modalidades de educación (pública, privada, especial, etc.). En este aspecto, es importante destacar que la existencia de formas organizativas previas es un factor que favorece e impulsa enormemente las iniciativas de exigibilidad, por cuanto se trata de organizaciones que, hasta que sean auténticamente representativas y transparentes, impulsarán una movilización eficaz y consciente. La dimensión colectiva de la defensa y promoción del derecho a la educación es, pues, innegable, y no sería posible pensar en estrategias, de cara a lograr incidencia en políticas públicas, que no estuviesen basadas en una participación activa de los actores y sectores antes mencionados.

El impulso que se ha visto en la defensa de los DESC ha hecho posible un acercamiento entre las organizaciones sociales y los grupos que durante mucho tiempo han asumido la defensa y promoción de los derechos humanos, sin que ello haya significado la modificación de sus propios objetivos.

Los retos presentes en esta sinergia han estado básicamente asociados a no perder la especificidad de cada grupo y a poder desarrollar estrategias complementarias tendientes a fortalecer, por un lado, el enfoque de derechos y, por otro, las propias organizaciones que lo asumen. Esto se evidenció en el caso venezolano comentado más arriba, en el que los estudiantes acudieron a la organización no gubernamental para recibir de ellos el apoyo técnico y el acompañamiento necesario para llevar a cabo gestiones jurídicas, lo que, a su vez, hizo que dicha organización ganara en experticia. Por otra parte, cuando se aborda el acompañamiento desde una perspectiva integral, la actuación de las organizaciones no gubernamentales no se limita al asesoramiento técnico, sino que incluye cuestiones como la capacitación en el tema, la puesta en marcha de estrategias de movilización y denuncia pública, y el cabildeo.

Un hecho significativo en el trabajo de promoción y defensa de los derechos humanos y, entre ellos, los DESC, ha sido el crecimiento del trabajo en redes, tanto en el ámbito nacional como regional. En América Latina, se ha evidenciado el surgimiento de instancias nacionales que agrupan a las organizaciones de defensa y promoción de los derechos humanos y que realizan un trabajo articulado en áreas como la incidencia en políticas públicas, la interlocución con el Estado y la capacitación en el tema, alcanzando resultados muy importantes. Este mismo fenómeno también se ha dado a nivel regional, en buena parte impulsado por el proceso de globalización y por los movimientos sociales que lo cuestionan, al constatar que se trata de metas que sólo lograrán incidencia en la medida en que tengan un carácter regional, pues todos los países de la región se encuentran afectados de forma similar, y las iniciativas aisladas, dada la inmensa dimensión de los retos planteados, no tienen mayor impacto.³²

³² En la actualidad, cuatro redes regionales han tomado como eje de su trabajo la defensa del derecho a la educación, impulsando una campaña continental por este derecho. Se trata de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), Action Aid, Ayuda en Acción y el Consejo de Educación de Adultos de América Latina (CEAAL). Esta campaña, que se inscribe en el marco del seguimiento a los acuerdos de Dakar-2000, tiene como objetivo "[...] intercambiar experiencias para coordinar el seguimiento de las políticas públicas en el continente y promover acciones de exigibilidad, control, vigilancia ciudadana y justiciabilidad del derecho a la educación".

Ventajas y limitaciones del enfoque de derechos para la defensa del derecho a la educación

Ha tomado mucho tiempo hacer que se tome conciencia, tanto en los estados como en la sociedad, de que los DESC están protegidos por tratados que generan obligaciones para los primeros, que los suscribieron de manera voluntaria. A mi juicio, esto constituye la fortaleza central del enfoque de derechos, ya que reduce la posibilidad de que estos derechos sean abordados como meras aspiraciones que no vinculan a los estados.

Por otra parte, el enfoque de derechos pone límites a la regresividad de los DESC, planteada constantemente en el marco de las políticas económicas que emprenden los países de la región. Es claro que la existencia de barreras normativas, aun cuando no es suficiente, dificulta la toma de medidas regresivas, pues pone en evidencia la violación de obligaciones contraídas.

Asimismo, el enfoque de derechos contribuye a fortalecer las demandas de la población, dado que se trata de exigencias sobre responsabilidades contraídas que cuentan con un marco específico para concretarlas. Así, la exigencia de educación no es un asunto en abstracto, no es una demanda en el aire, sino que se hace sobre cuestiones muy concretas, como las mencionadas al inicio del artículo (sistemas gratuitos de enseñanza primaria, escuelas en número suficiente, docentes bien preparados y pagados, entre muchas más). Esto permite centrar los esfuerzos en aspectos específicos, que nuclean intereses y contribuyen a impulsar y consolidar espacios organizativos. En el caso del derecho a la educación, este es un camino que hay que recorrer con urgencia, tomando como referencia los avances conseguidos por actores sociales que, en otras áreas (salud, trabajo, vivienda), se han organizado para lograr sus objetivos.

La perspectiva de derechos también fortalece la organización social, puesto que se trata de una meta que trasciende los casos particulares y que es esencialmente colectiva. Las estrategias de exigibilidad del derecho a la educación deben concebirse siempre con este carácter, pues aunque pueda avanzarse sustancialmente en la exigibilidad de casos particulares, ello sería insuficiente si no impactara en políticas públicas que abarquen a toda la población.

Aun así, es necesario avanzar rápido, antes de que las fuertes tendencias que intentan restar fuerza a este enfoque se asienten definitivamente. Nos encontramos en un punto en el que, si bien se ha progresado, existen enormes amenazas. Constituye entonces una meta que nuestras sociedades comiencen a darse plena cuenta de que la violación a los DESC es tan grave y deja tantas secuelas como la violación a los derechos civiles y políticos. Constituye un reto acabar con la indiferencia ante las pérdidas que para la dignidad humana significan su no vigencia.

No es tarea fácil, frente a la debilidad organizativa de los movimientos sociales en la actualidad, frente al individualismo exacerbado que proponen el mundo globalizado y la propia lucha por la sobrevivencia, y frente al debilitamiento de los estados como rectores de los temas sociales. Hay que ser más insistentes en plantear la exigibilidad del derecho a la educación desde todas las perspectivas: hacer uso de los mecanismos jurídicos existentes, apelar a la posibilidad que se abre con el Protocolo de San Salvador, fortalecer la incidencia en políticas públicas, impulsar estrategias de exigibilidad en los ámbitos regionales y nacionales y, sobre todo, impulsar la incorporación activa de quienes padecen su no vigencia, es decir, los enormes contingentes de población excluida de nuestro continente.

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