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Al iniciarse el segundo quinquenio del nuevo siglo, el panorama que ofrecen los gobiernos locales de México y de algunos otros países resulta por igual complejo y diverso. Esto no es necesariamente nuevo, pues como dan cuenta los muy diversos estudios y diagnósticos realizados en los últimos años, este nivel de gobierno ha sido objeto de múltiples transformaciones, algunas de ellas producto de los cambios demográficos y socio-económicos característicos del paso de siglo. Pero en otros casos, los cambios han sido producto de propósitos políticos encaminados justamente a dar una nueva fisonomía y a modificar el papel que estos órganos deben cumplir en sus respectivos territorios y sociedades. Y es este último tipo de cambios el que, como se discute en este trabajo, ha marcado con mayor influencia las perspectivas actuales de los gobiernos locales en México. En el caso de los municipios costeros y aquellos que tienen un valor ambiental mayor, esta condición de “campo de experimentación institucional” es más aguda, como también se discute más abajo.

Para entender en su justa dimensión esta era de cambios resulta necesario revisar los ámbitos en los que han tenido lugar los ajustes más relevantes. Una forma de hacerlo es ubicar, por una parte, los cambios habidos en el entorno de los gobiernos locales y, por otra, lo que ha sucedido al interior de este nivel de gobierno. De forma agregada, todos estos elementos apuntan hacia un cambio de paradigma de gobierno, el cual ha estado dominado por la incertidumbre, la tecnología y la interdependencia de actores, redes e instituciones¹.

Los cambios en el entorno: de la gobernabilidad nacional a la gobernación local

Tras varios lustros de amplia discusión académica y política, asistimos a la conformación de un momento histórico en el que se da por concluido un periodo de reformas al gobierno y se inicia otro en el que el “nuevo orden institucional” establecido por tales reformas debe comenzar a dar frutos. Este nuevo orden, definido como una nueva gobernanza, se sustenta y legitima en la aplicación generalizada de los principios de descentralización, participación ciudadana, mejora de la gestión, desregulación, transparencia, eficiencia y rendición responsable de cuentas a la estructura y operación de las organizaciones públicas, tanto añejas como de nuevo cuño².

En su paulatina -y por momentos paradójica- evolución, el nuevo orden institucional fue haciendo más concretos y específicos sus propósitos. Se partió de la revisión crítica de la estructura del Estado y sus instituciones más fundamentales (en especial las relativas a la representación política como expresión de la “voluntad general”), para luego irse insertando en aspectos más directamente relacionados con la gestión cotidiana de decisiones y recursos públicos. Siguiendo a Luis Carlos Bresser:

La Reforma del Estado involucra aspectos políticos relativos a la promoción de la gobernabilidad –esto es, la capacidad política del gobierno para representar y para ser un intermediario entre diferentes grupos de interés; de forma tal que garantice la legitimidad y el poder político para las decisiones que vienen de la Administración- y aspectos económicos y administrativos que generan una gobernanza mejorada –entendida como la capacidad efectiva que el gobierno tiene para transformar sus políticas en realidad³.

¹ Fundació Pi i Sunyer, 1999. El futur dels ajuntaments, vuit visions; p. 8.

²M.C. Pardo, 2004. Prólogo, p. 11. In: M.C. Pardo (comp.), De la administración pública a la gobernanza. El Colegio de México, México.

³ L. C. Bresser P., 1999. Managerial public administration: strategy and structure for a new State, p. 1-14. In: Luis C. Bresser P. and P. Spink, Reforming the Sate: Managerial public administration in Latin America. Colorado, Lynne Rienner.

De esta manera, las reformas administrativas, surgidas del paso de la búsqueda de la gobernabilidad a la conformación de la nueva gobernanza⁴, buscaron dos objetivos esenciales. De un lado, reducir la distancia entre las demandas sociales y las respuestas públicas (mediante una administración pública pro-eficientista) y, de otro, proteger el patrimonio público (res publica) de una privatización rapaz (la dominada por los buscadores de rentas: “rent-seekers”)⁵.

Aunque la literatura académica ha dado al término gobernanza una diversidad de significados, para nuestros propósitos la idea esencial es que el gobierno deja de ser el actor autónomo y autoritario que era. Por el contrario, ahora se concibe al sector público como dependiente del privado de diversas maneras, y las políticas públicas se elaboran e implementan, en gran parte, mediante la interacción de los actores públicos y privados. Como ocurrió con el caso de la NAP (Nueva Administración Pública), a menudo la práctica deja muy atrás a la teoría, por lo que los estudiosos se han visto en dificultades para identificar y conceptualizar la variedad de relaciones que han surgido a partir de esto ⁶.

Consecuente con esta visión, el panorama vigente del gobierno y la administración pública –en el que inevitablemente se inscriben los gobiernos locales- requiere caracterizarse como un entorno modificado, en el cual las nociones anteriormente dominantes son substituidas por las generadas por el nuevo orden institucional al que se ha venido haciendo referencia. Así, todo aquello que tienda a señalar a los gobiernos y sus aparatos administrativos como medios y generadores principales de soluciones a los problemas públicos contemporáneos debe ser tenido como anacrónico o falto de adecuación al momento histórico presente⁷.

Esto no significa que el sector público haya renunciado a su papel como actor estratégico de carácter general. Por el contrario, de acuerdo con las visiones más acabadas de la nueva gobernanza, el gobierno tiene ahora un papel más preciso y definido que cumplir, lo que lo pone también en una situación de mayor vigilancia y exigibilidad por parte de la sociedad y sus organizaciones. Esto es, mayor obligación de rendir cuentas por lo que hace y deja de hacer⁸. En palabras de la presidenta del “Simposio Ministerial sobre el Futuro de los Servicios Públicos”: “lo que el gobierno debe hacer y pagar, lo que debe pagar por no hacer, lo que debe y lo que no debe ni hacer, ni pagar”⁹.

⁴ M.C. Pardo, op. cit.

⁵ L. C. Bresser, loc. cit.

⁶ Guy Peters, B., 2004. Cambios en la naturaleza de la administración pública. p 72. In: M. C. Pardo (comp.), De la administración pública a la gobernanza. El Colegio de México, México.

⁷ Grimshaw, D. S. Vincent y H. Willmott, 2002. Going privately: partnership and outsourcing in UK public services. Public Administration, 80(3): 1 y ss.

Coincidiendo con esta postura, la nueva responsabilidad del sector público se entiende como la integración de cuatro áreas de actuación principales (véase tabla 1). Consecuentemente, las funciones públicas –definidas como un todo para el sector público- se desglosan como un continuo que va del núcleo estratégico, inevitablemente ubicado en las instancias nacionales o centrales de gobierno, hacia la conformación de redes cada vez más amplias ubicadas más y más cerca de los gobiernos locales, en las que el rasgo principal es la incorporación de otros actores gubernamentales y no gubernamentales. En todos los casos, las funciones implican, en menor o mayor grado¹⁰:

• La participación de instancias distintas a las jurídicas o estatutariamente definidas.
  
  
• Un control más estricto de la actuación de los funcionarios públicos.
  
  
• Regímenes amplios de rendición de cuentas.
  
  
• La búsqueda permanente de mejores formas de gestión, incorporando medidas específicas de eficiencia y eficacia.

De esta manera, las relaciones formales e informales entre actores gubernamentales y no gubernamentales, dentro y fuera del sector público, han tendido a variar de forma tal que las pretensiones conceptuales planteadas durante los años ochenta¹¹ para sustituir la noción de “jerarquía” por la de “redes” se han vuelto realidad. Las implicaciones de esto no son menores y deben ser consideradas cuidadosamente; pues no se trata únicamente de un cambio de principios o reglas de orden paradigmático que rigen un conjunto amplio o limitado de entidades, sino más bien la modificación de patrones de comportamiento organizativo que pueden resultar –y de hecho, derivan- en una larga colección de casos positivos y negativos, favorables y desfavorables a la cooperación¹².

⁸ La creciente presencia y ampliación del rol de centros académicos locales, nacionales o internacionales (incluidos de programas tipo PNUD), que propician aumento de capacidades (muchas veces explícitamente visibles en los profesionales agrupados en ONGS), conforman un crisol de nuevas condiciones en los municipios. Las capacidades organizadas externas son fuente de demanda de transparencia y dialogo técnico especializado. Sería el caso de programas de ordenamiento ecológico territorial y la confluencia de programas federales y estatales de diferente índole (SEMARNAT, CBM-M) que permiten converger en propuestas de planeación de largo plazo y nuevas dinámicas institucionales de inserción local.

⁹ OCDE, 1998. Simposi ministerial sobre el futur dels serveis públics. Diputació de Barcelona, Barcelona. (Papers de formació municipal, no. 46 mayo 1998); p. 10.

¹⁰ B. Guy Peters, loc. cit.; pp. 85-93.

¹¹ Me refiero a los diversos textos y autores que, partiendo del análisis que sobre la evolución del federalismo estadounidense hizo Deil S. Wright, propusieron el abandono de nociones de jerarquía intergubernamental para ser sustituidas por conceptos de trabajo en red y trabajo cooperativo. Sobre el trabajo de Wright, véase Wright, Deil S., 1978. Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos. Revista de Estudios Políticos; no. (1978); pp. 5-28.

Tabla 1. Las nuevas funciones públicas en la era de la gobernanza.

¹² Vincent Grimshaw & Willmott, art.cit.; pp. 483-485. La necesidad de cooperar en los proyectos de manejo de basura o de comprender las ventajas de imitar al vecino, quien apoyó a ONGS para ser asesorado en la solución de problemas. Véase también Navarrete y León, 2003.

Siguiendo con el argumento antes esgrimido, el segundo lustro del siglo XXI es el escenario de un importante número de actuaciones públicas en las que los gobiernos locales son el eje mismo de la nueva gobernanza. Esta gobernanza se define y aplica como el equilibrio, en ocasiones un tanto inestable o poco predecible, entre los propósitos individuales de actores políticos, económicos y sociales y la atención de las necesidades de carácter más general: el así llamado “bien común o interés general”. La diferencia con respecto al pasado dominado por el gobierno central y los actores centrales reside en que los gobiernos locales encaran dos desafíos propios y específicos de los nuevos tiempos: de un lado, no pueden recurrir al control político y al ejercicio de la fuerza física o jurídica, pues dependen del apoyo y participación de los propios actores a los que pretenden controlar. En muchos casos, la legitimidad y los recursos de los gobiernos locales provienen de las organizaciones que actúan en el ámbito municipal, pudiéndose dar una simbiosis o integración de intereses entre ambos.

Por otro lado, la totalidad de los efectos que generan las decisiones que adoptan los gobiernos locales tiene un carácter profundamente “doméstico”; es decir, los beneficios y los perjuicios se manifiestan e impactan principalmente en el entorno inmediato del gobierno, incrementándose significativamente la sensibilidad política y social respecto a los aciertos y a los errores o fracasos. Por tal motivo, los gobiernos locales se ven en la necesidad de calcular adecuadamente las consecuencias de sus decisiones, a fin de evitar la generación de conflictos y secuelas de largo plazo.

Aunque lo dicho antes afecta por igual a todas las áreas de la actuación gubernamental, existen diferencias significativas entre áreas de intervención y entre tipos de gobierno. Como bien han señalado Breton y Blais¹³ al referirse a los efectos de la descentralización, los rasgos geográficos y ambientales de los territorios en los que toma forma la nueva gobernanza condicionan los resultados de la misma. Así, se tiene que para el ejercicio de las funciones públicas definidas como “núcleo estratégico” y como “núcleo de actividades exclusivas” (véase la tabla 1), lo territorial tiende a diluirse por lo genérico de las funciones; o, dicho de otra forma, las funciones ejercidas no reconocen o distinguen las particularidades territoriales.

En el caso de las funciones de bienestar social, creación de infraestructura y protección ambiental (“núcleo de funciones no exclusivas” en la tabla 1) y las que tienen que ver con la producción de bienes y servicios, el peso de los factores territoriales es casi absoluto. En estos ámbitos lo particular se vuelve esencial y central. De ahí que, como plantean Breton y Blais al hablar de los entornos costeros¹⁴, sea necesario tener presentes las características específicas de los actores, de los recursos naturales y sociales identificables y de las articulaciones de intereses y propósitos que se pueden dar. Desde otra perspectiva, esta dimensión territorial –o las necesidades que crea en términos de garantizar la solución de los problemas públicos- es la clave para explicar la aparición de fenómenos y situaciones de cooperación y de formación de alianzas, como se plantea en lo que resta de este trabajo.

¹³ Véase su trabajo introductorio a esta obra.

¹⁴ Loc. cit.

Evolución de la situación de los municipios de México: el caso de los municipios costeros

Son de sobra conocidos los rasgos de elevado centralismo que caracterizaron el desarrollo económico de México hasta 1980¹⁵. Los argumentos comúnmente empleados para justificar la concentración de actividades y riqueza en unas cuantas ciudades y regiones insistieron en la necesidad de aprovechar economías de escala y de soportar el proceso de desarrollo y de creación de infraestructura en las principales localidades urbanas del país. Los aspectos no considerados en estos argumentos son aquellos que limitaron el desarrollo del resto de las regiones y localidades no favorecidas por las decisiones centralizadoras. Tal es el caso de las partes sur y suroeste del país -con excepción de los polos de desarrollo operados por la industria petrolera en algunos estados- y la totalidad de los litorales y costas -con excepción de los polos de desarrollo turístico dirigidos por el gobierno federal y de algunos puertos diseñados para cubrir las necesidades del comercio internacional.

De la misma forma, el desarrollo de las capacidades gubernamentales y la conformación de políticas públicas avanzadas se concentraron en algunos sectores y niveles. Al gobierno federal y a sus principales organismos descentralizados (Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, FONATUR, etc.) correspondieron, así, los mayores recursos y las mayores capacidades para establecer una estrategia de desarrollo (Pardo, 1994). Los gobiernos estatales y los ayuntamientos se mantuvieron, en su mayoría, ajenos a los procesos y políticas establecidas desde el gobierno federal, aunque llevando a cabo intervenciones marginales cuando se trataba de actividades que afectaban a sus respectivas poblaciones y territorios.

¹⁵ Véase nuestra discusión del tema en Sosa J. y C. León, 2006. Municipios costeros y capacidades de gobierno: posibilidades para el cambio institucional y el desarrollo sustentable. p. 949-968. In: P. Moreno-Casasola, E. Peresbarbosa, A. Travieso Bello (eds.), Estrategia para el manejo costero integral. El enfoque municipal. Instituto de Ecología AC-CONANP Volumen 3.

En el caso específico de las regiones costeras y de los municipios que las conforman, es posible afirmar que su desarrollo a lo largo del siglo XX estuvo dominado por dos tendencias principales. Por un lado, la mayoría de estas regiones y municipios constituyeron el “lado obscuro” de los principales procesos de desarrollo. Es decir, fueron las localidades y territorios que cedieron población (al emigrar) en favor de los centros urbanos creados por la fuerte urbanización que el país experimentó a partir de los años cincuenta; fueron los espacios no considerados por las políticas de infraestructura (con excepción quizás del programa de electrificación impulsado desde los años setenta); y finalmente fueron las regiones que no recibieron inversión pública o privada para la industrialización en sus diferentes fases. Por otro lado, algunas regiones y municipios costeros formaron parte de los procesos centrales de desarrollo por la importancia que en contextos determinados alcanzaron sus recursos o su posición geográfica. Tal es el caso de los municipios petroleros en estados como Veracruz, Tabasco, Campeche y Chiapas. Es también la situación de los municipios afectados por la creación o expansión de puertos y de desarrollos turísticos en Veracruz, Campeche, Sinaloa, Sonora, Colima, Guerrero, Oaxaca y Quintana Roo.

Las dos tendencias anteriores dieron lugar a un patrón territorial costero caracterizado por fuertes desigualdades, tanto en términos de las condiciones de vida de sus residentes, como del uso y aprovechamiento de sus recursos y potencialidades productivas. Una caracterización muy general de este patrón se muestra en la figura 1.

Por lo que se refiere a los gobiernos de los municipios costeros, la situación que prevaleció hasta los años ochenta se puede caracterizar como de escaso desarrollo institucional derivado de los procesos negativos de exclusión, centralización y especialización regional antes señalados. Esto no quiere decir que estos gobiernos carecieran de otros elementos de carácter político y social que les dotaran de capacidades específicas para la atención de las demandas y necesidades de su población y territorio. Siguiendo la clasificación de municipios elaborada por el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (1993), la mayoría de los gobiernos ubicados en municipios costeros se caracterizaba por una estructura administrativa poco desarrollada, resultado de la limitada disponibilidad de recursos económicos; pero con amplias capacidades de contacto y comunicación con la población. Aunque sus posibilidades de extraer recursos por medios fiscales eran también limitadas, eran compensadas por fuertes lazos de carácter político y cultural que sostenían a las autoridades municipales y que les permitían actuar con eficacia en situaciones difíciles, movilizando para ello recursos sociales.

Toda esta situación comenzó a modificarse profundamente a partir de los años ochenta, cuando la irrupción de nuevos procesos políticos y económicos alteró los equilibrios territoriales existentes hasta entonces. El proceso de cambio político y económico que ha caracterizado a México desde la década de 1980, tiene en las instancias regionales y locales de gobierno uno de sus ejes fundamentales. Quizás como reacción al elevado centralismo, las estructuras de representación política y social a escala local fueron las primeras en experimentar fuertes tensiones políticas y demandas por la modificación de los mecanismos tradicionales relativos a la obtención del poder político y al ejercicio de la autoridad pública. Hay que recordar que fue un municipio y un estado costero el primero en dar el cambio o transición del PRI: en Ensenada ganó en 1986 el panista Ernesto Rufo; quien a su vez en 1989 ganó la gubernatura convirtiéndose en el primer gobernador de oposición.

Figura 1. Sistema de ciudades de México: estructura urbana, jerarquía y vínculos.

Como resultado de estas presiones, se modificaron los procedimientos electorales que luego darían paso a elecciones democráticas y a la llegada de nuevos grupos sociales y nuevos partidos políticos a posiciones de gobierno. Más allá de los importantes efectos que la democratización del poder en México ha tenido en la mayoría de los sectores sociales, en el ámbito municipal su principal consecuencia ha sido la conformación de nuevas reglas que posibilitan la articulación de discursos ideológicos y de estrategias de desarrollo basados principalmente en las condiciones locales más inmediatas. Es decir, la democratización ha permitido revalorar los espacios locales y regionales como ámbitos de discusión política auténtica y como escenarios en los que la acción del gobierno se explica y justifica por sí sola, tanto en términos de los objetivos que se propone alcanzar, como en el uso de los recursos que son necesarios para alcanzarlos.

Del complejo entramado de nuevas definiciones que ha surgido a lo largo de este período de democratización, destacan tres vertientes fundamentales que están afectando en forma particular las capacidades de los gobiernos municipales costeros respecto a su inserción en la nueva gobernanza:

• La descentralización de políticas y programas públicos promovida por el gobierno federal en los campos educativo, de la salud y más recientemente de la protección ambiental.
  
  
• La experimentación de modelos de gestión pública municipal inspirada en los éxitos relativos de algunos ayuntamientos que, como León (Guanajuato), Cuquío (Jalisco) y Benito Juárez (Quintana Roo), han logrado replantear sus modelos de desarrollo económico y social.
  
  
• La reconfiguración de la agenda pública municipal a partir de la promoción de intereses sociales distintos a los estrictamente relacionados con las elecciones (el valor y peso de la agenda local-regional-vecinal donde los recursos naturales o los fenómenos climáticos cobran fuerza).
  
  
• La distribución de recursos fiscales y la adecuación de los marcos normativos.

Debe destacarse que aun cuando estas tendencias han venido a fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales, en la mayoría de los casos las formas que han adoptado no contemplan adecuadamente las diferencias que existen entre regiones y municipios en términos del tamaño de su población, extensión territorial, complejidad ambiental, grado de urbanización y características específicas de sus sistemas gubernamentales. Sin embargo, tales omisiones han sido compensadas y, en algunos casos, superadas por el surgimiento de nuevos esquemas de negociación y alianzas intergubernamentales. En ello, los estados y municipios con mayores niveles de desarrollo económico aprovecharon más rápidamente los beneficios de la descentralización; en tanto que el resto se ha visto sometido a importantes ajustes en sus estructuras gubernamentales, que no siempre resultan en la adopción plena de las facultades y los recursos involucrados en la descentralización. Con todo, hay perspectivas de una generalización de esfuerzos y un creciente interés entre las autoridades locales por aprovechar las ventajas de acuerdos y pactos vinculados a una asociación municipal.¹⁶

El ámbito en el que esta situación de cambio se ha expresado con mayor claridad es el de la gestión pública municipal. En este caso, el uso de nuevos modelos de gestión pública ha estado condicionado por la existencia previa de estructuras administrativas sólidas, las cuales sólo se registran -como se ha sugerido- en gobiernos de municipios urbanos o metropolitanos, o cuya estructura productiva es de tipo industrial o de servicios. La así denominada “Gerencia Pública Municipal” (Cabrero, 1999), si bien limitada a los municipios señalados, conforma hoy en día una sólida tendencia de cambio gubernamental que enfatiza el uso de técnicas modernas para la planeación y gestión de sistemas y recursos (planeación estratégica, gestión moderna de recursos humanos, sistemas “justo a tiempo” para la administración de servicios, reingeniería organizativa, certificación de unidades mediante normas del tipo ISO, etc.). En lo fundamental, esta tendencia asume la existencia variable de potencialidades y recursos desaprovechados en el seno de los gobiernos municipales y sus entornos socioeconómicos. Su aplicación como enfoque dominante de la administración municipal permitiría hacer uso de tales potencialidades y recursos. Los casos que se presentan más adelante son una buena muestra de la aplicabilidad de esta idea.

Por último, como es ampliamente sabido, la democratización de la sociedad mexicana trajo consigo la irrupción de la sociedad civil en la definición de los asuntos públicos (Olvera, 1999). Este hecho se ha configurado, sobre todo, como el fin del monopolio de políticos y funcionarios públicos sobre la definición de los asuntos de interés general y su inserción en las agendas de gobiernos y partidos. Así, no sólo ha sido posible ampliar o mejorar la definición de problemas tradicionales como la salud, la educación o la seguridad pública, sino también se han abierto amplios cauces para la discusión y eventual atención de problemas hasta hace poco no considerados fundamentales, como los derechos de las minorías, la protección del medio ambiente y la igualación territorial de las condiciones de vida.

El peso creciente de estas tres vertientes, y su paulatina interacción e integración en los debates públicos y en la atribución de responsabilidades a los diferentes niveles de gobierno, está dando lugar a una situación en la que los ciudadanos tienden a poner una mayor atención en el trabajo gubernamental, al tiempo que plantean un cúmulo también mayor de demandas y necesidades que esperan sean satisfechas. Para los gobiernos municipales estas presiones son particularmente agudas. Por una parte, el hecho de que estos gobiernos hayan sido los primeros espacios de la democracia condiciona las posibles estrategias que los líderes locales pueden llevar a cabo, al no poder plantear alternativas distintas a las electoralmente más exitosas, o dicho en otros términos, a las “socialmente más sentidas”.

¹⁶ La agenda municipalista se ha expresado con demandas específicas sobre ingresos y posibilidad de cobrar impuestos o participaciones. Tal es el caso de la Asociación Nacional de Municipios Costeros fundada el 30 de octubre de 2004 y cuya agenda muestra una diferenciación territorial clara respecto al resto de las agendas o espacios territoriales (por ejemplo, fronterizos o turísticos). Ver http://www.anmco.org/.

Por otra parte, aunque el proceso de descentralización fiscal ya ha alcanzado la totalidad de los municipios mexicanos, fundamentalmente a través de los recursos del Ramo 33, siguen existiendo importantes diferencias en cuanto a las capacidades de atención de los distintos aparatos públicos municipales y a las propias condiciones que presentan las economías locales. De ahí que sea necesario advertir claramente las condiciones concretas que se dan en las diferentes regiones y municipios del país. En el caso de los municipios costeros es fundamental entender su posición relativa al resto del país, así como los retos particulares que enfrentan y que no se presentan en otros puntos del territorio nacional¹⁷.

Alianzas intermunicipales: evidencias disponibles y casos de éxito

En este apartado se describen dos casos relativamente vinculados y cuya evolución corrobora algunos de los elementos enlistados anteriormente. Primero se reseña el caso de la alianza intermunicipal asociada al Río Ayuquila, donde la restauración del río y las fuerzas locales tuvieron un arreglo que permitió y culminó entre otras formas en una institución intermunicipal. En segundo lugar se describen algunos elementos que han determinado que los municipios de la costa del estado de Yucatán también se perfilen hacia una alianza de beneficio mutuo.

Entre algunos de los elementos comunes que pueden señalarse entre ambos casos están una fuerte demanda social para atender casos de problemas ambientales complejos: crecimiento urbano, basura, salud pública, contaminación del agua (el río o el mar); y una fuerte participación y disponibilidad de información científica de ONGS y académicos. El vínculo entre los municipios lo articula en un caso el río (el cauce o la cuenca), y en otro caso la playa-mar y la red económica o territorial con la capital (Mérida).

En ambos casos se confirma el hecho de que las alianzas intermunicipales -se expresen o consoliden por cualquier vía (organismos públicos descentralizados o sólo propósitos políticos)- representan para el proceso de descentralización una forma de expresión de sus ventajas o de su inevitabilidad, sea para el gobierno municipal, estatal o federal, es decir, mayor obligación de rendir cuentas por lo que hace y deja de hacer (“lo que el gobierno debe hacer y pagar, lo que debe pagar por no hacer, lo que debe y lo que no debe ni hacer, ni pagar”)¹⁸.

¹⁷ Este tema es abordado con más detalle en León C., y J. Sosa, 2006. Atributos del desarrollo Costero en México: ¿derrotero sin rumbo?”, p. 921-947. In: P. Moreno-Casasola, E. Peresbarbosa, A. Travieso Bello (eds.), Estrategia para el manejo costero integral. El enfoque municipal. Instituto de Ecología AC-CONANP. Volumen 3. pp. 921-947

Caso 1. Iniciativa intermunicipal para la gestión de la cuenca del Río Ayuquila¹⁹

La cuenca del Río Ayuquila cubre una extensión de 9,821 km2 en los estados de Jalisco y Colima, y es considerada como una de las 15 más importantes en la vertiente del Pacífico; la segunda en importancia del Estado de Jalisco y la primera en el Estado de Colima. La cuenca del Río Ayuquila es considerada a nivel nacional como región hidrológica prioritaria, ya que alberga cinco áreas naturales protegidas, una alta diversidad de especies endémicas y amenazadas, y tres grandes presas que irrigan 54,000 hectáreas de cultivos en Jalisco y Colima. El Río Ayuquila constituye setenta y un kilómetros del límite norte de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán, reconocida por la UNESCO por su importancia internacional.

Esta cuenca, como muchas del país, ha sufrido a lo largo del tiempo un proceso paulatino de deterioro de sus recursos naturales, generando problemas como la pérdida de cobertura vegetal, la degradación de suelos, contaminación del agua y suelos, entre otros (Graf et al., 1995). Sin embargo, durante los últimos 20 años el principal factor de deterioro fue la contaminación del agua, principalmente por las descargas de aguas residuales de la industria azucarera local y de los principales asentamientos humanos de la región. Anualmente, durante la época de zafra se producía una mortalidad masiva de peces y crustáceos afectando seriamente la salud y la fuente de alimento de la población ribereña de los municipios de Tuxcacuesco, Tolimán y Zapotitlán de Vadillo, que se encuentran río abajo y que son considerados entre los más marginados en el estado de Jalisco. Aunado a esto, las ciudades del Grullo y Autlán vertían al río sus aguas negras sin tratamiento.

¹⁸ OCDE op. cit.

¹⁹ Reseña realizada con base en: Sergio Graf M., Eduardo Santana, Salvador García, Luis Manuel Martínez, J. José Llamas, Leyla Wynter, Tania Román. Gobernanza para el desarrollo regional sustentable en el contexto de manejo de cuencas iniciativa intermunicipal para la gestión de la cuenca del Río Ayuquila. Documento presentado en el Foro Mundial del Agua en marzo del 2006; Graf Montero S., E. Santana Castellón, L. M. Martínez Rivera, S. García Ruvalcaba y J. José Llamas. 2006. Collaborative governance for sustainable water resources management: the experience of the Inter-municipal Initiative for the Integrated Management of the Ayuquila River Basin, Mexico. Environment & Urbanization. International Institute for Environment and Development (IIED). Vol. 18(2): 297–313. http://www.onlinelearning.unu.edu/ayuquila/archive.html; http://www.onlinelearning.unu.edu/ayuquila/e-archive/04.pdf.

Figura 2. Área de la Iniciativa Intermunicipal del Río Ayuquila-Armería
(sombreado) y Área de la Reserva de Manantlán (línea en negro).

Al no verse afectados directamente por la contaminación y dada la importancia económica del ingenio como la fuente principal de empleo, los ayuntamientos de Autlán y el Grullo y las dependencias estatales y federales no daban respuestas a las quejas ciudadanas ante el problema de la contaminación. Además, la legislación vigente tenía muchas inconsistencias que hacían difícil su aplicación para detener la contaminación. La situación en el río Ayuquila era el clásico caso de “injusticia ambiental”, en el cual las comunidades más necesitadas padecían los impactos y costos negativos de la contaminación, pero no se beneficiaban de la derrama económica generada por la actividad industrial y agrícola río arriba.

Se tránsito, entonces, del núcleo estratégico (inevitablemente ubicado en las instancias nacionales o centrales de gobierno) hacia la conformación de redes cada vez más amplias, en las que el rasgo principal es la incorporación de otros actores gubernamentales y no gubernamentales. Como respuesta a la demanda de las poblaciones ribereñas de la reserva que se veían afectadas por la contaminación, generada principalmente por las descargas de aguas residuales de la industria azucarera, el Instituto Manantlán de Ecología y Conservación de la Biodiversidad (IMECBIO) de la Universidad de Guadalajara realizó en 1990 un diagnóstico de la problemática y trazó una serie de lineamientos para iniciar acciones conducentes a la recuperación ambiental del río (Santana et al., 1993). Posteriormente, con la creación de la Dirección de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán (DRBSM) en 1993, se generó una nueva dinámica institucional que facilitó la estructuración de la demanda social mediante “comités de defensa del río Ayuquila” que se crearon en las comunidades ribereñas. Así mismo, en estas comunidades la SEDESOL, el gobierno del estado, la DRBSM y los gobiernos municipales desarrollaron un proceso de planeación participativa para definir las prioridades de acción para el combate a la pobreza, en el que las comunidades identificaron como principal limitante a su desarrollo la contaminación del río.

Por otra parte, en 1992 se publica la nueva ley de aguas nacionales y en 1995 se crea la SEMARNAT (que incorporó a la Comisión Nacional del Agua como rectora de la gestión del agua en el país). En ese mismo año (1995) se produjo la alternancia política en el gobierno estatal de Jalisco y se privatizó el ingenio (que era una empresa paraestatal). Estos eventos generaron un nuevo contexto institucional y jurídico que permitió la apertura de nuevas rutas para enfrentar el problema de la contaminación del río.

Paralelamente se generó una campaña de denuncia pública en los medios locales, estatales y nacionales de comunicación, y se formularon denuncias formales con pruebas de la contaminación ante las dependencias gubernamentales responsables de la gestión ambiental. Por su parte, el IMECBIO y la DRBSM desarrollaron una campaña de educación ambiental sobre el tema, la cual incluyó el impulso de un exitoso programa de separación de desechos sólidos en los municipios de El Grullo y Autlán.

Ante la demanda ciudadana, la Comisión Nacional del Agua (CNA) creó en 1997 la “Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería”; y como producto de la intensiva campaña de educación ambiental, el saneamiento del Río Ayuquila se establece como prioridad ciudadana en el proceso de planeación para la regionalización del estado de Jalisco. Si bien poco a poco se empezaron a gestar diversos proyectos de inversión en el marco de la planeación para el desarrollo de la región, la expectativa de solución del problema de contaminación con la creación de la Comisión de la Cuenca se desvaneció rápidamente, ya que ésta se convirtió en un espacio enfocado principalmente a conciliar la distribución de agua a los distritos de riego entre los estados de Jalisco y Colima, pero con nulos resultados ante el problema más apremiante para la sociedad local: la contaminación del agua.

Finalmente, en 1998 un accidente en el ingenio causó una derrama de melaza al río de grandes proporciones, ocasionando la muerte masiva de peces. Esta crisis fue la que finalmente sirvió como catalizador para que las autoridades respondieran al problema de la contaminación. Los campesinos, con apoyo de sus ayuntamientos, se manifestaron en contra del ingenio. Éste fue multado y mediante diversos mecanismos, incluyendo su clausura, se vio obligado a cambiar el sistema de manejo de sus aguas residuales, eliminando totalmente las descargas de agua contaminada al río. Esta disposición generó inmediatamente una notable mejoría en la calidad del agua del río, la cual se refleja tanto en un aumento de la pesca local como en la observación de especies amenazadas como la nutria o perro del agua (Lutra longicaudis).

Con el proceso de control de la contaminación generada por la industria azucarera y la experiencia positiva de trabajo a través del proceso de planeación regional, se hizo patente la ventaja para los ayuntamientos de trabajar de manera conjunta para solucionar problemas comunes -como el de la contaminación del río- y de vincularse con instituciones como la DRBSM y el IMECBIO. De esta manera, y ante la incapacidad de la Comisión de la Cuenca para impulsar un proceso de recuperación y manejo efectivo de la cuenca, se buscaron otros mecanismos de concertación que fueran ágiles y respondieran de manera inmediata a las iniciativas de los grupos locales. El 25 de julio de 2001 se firma una carta de intención en la que 8 ayuntamientos formalizan el compromiso para la ejecución conjunta de proyectos de gestión ambiental en el marco de la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila (IIGICRA). La misión de esta iniciativa es “consolidar una asociación de municipios que cuente con la participación y el apoyo ciudadano… con las capacidades institucionales para mejorar las condiciones de vida de su población… mediante una efectiva gestión ambiental… que incorpore las iniciativas locales y cuente con la participación coordinada de los tres niveles de gobierno”.

En agosto de 2002 se creó como mecanismo de financiamiento un fideicomiso²⁰ privado con aportaciones de los tres niveles de gobierno. Actualmente, la IIGICRA está integrada por 10 municipios del estado de Jalisco: Autlán, El Grullo, Unión de Tula, Ejutla, El Limón, Tuxcacuesco, Tonaya, San Gabriel, Tolimán y Zapotitlán de Vadillo. La iniciativa incide en un total de 136,000 habitantes y abarca una región de 4,100 km2, equivalente a la superficie y número de municipios del vecino Estado de Colima.

Irrupción de la sociedad civil en la definición de los asuntos públicos

Los gobiernos municipales se reconforman y este caso muestra un mecanismo innovador de gobernanza local para la gestión ambiental. Incorpora como aliados a dependencias federales (RBSM-Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas) y estatales (Secretaria de Desarrollo Rural del Estado de Jalisco). También al sector académico y a la sociedad civil local a través de la Universidad de Guadalajara y MABIO AC. La iniciativa forma parte de la agenda de la Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería impulsada por la Comisión Nacional del Agua, asegurando una adecuada interfase entre los tres niveles de gobierno con la planificación y manejo del conjunto de la cuenca que involucra también al estado de Colima.

Conformación de nuevas reglas que posibilitan la articulación de discursos ideológicos y de estrategias de desarrollo basados principalmente en las condiciones locales más inmediatas

La cuenca del Río Ayuquila, al igual que el resto del territorio nacional, se enfrenta a un acelerado deterioro de los recursos naturales. Esta situación tiene impactos negativos en la economía local por cuanto se pierde el capital natural base del desarrollo de las comunidades rurales, se disminuye la capacidad de los ecosistemas para prestar servicios ambientales como el aprovisionamiento de agua, y aumentan los riesgos de desastres naturales.

Con base en la asociación de gobiernos municipales y la participación pública, esta iniciativa intermunicipal representa el inicio de la curva de aprendizaje en la creación de nuevos mecanismos de gobernanza para el desarrollo sustentable y la descentralización del manejo territorial (de recursos naturales), tanto a niveles municipales como de la propia cuenca hidrológica (que rebasa los limites jurisdiccionales de municipios e incluso de estados).

²⁰ Fideicomitentes los 10 municipios. Comité técnico: 10 municipios, UdeG, RBSM, Secretaría de Desarrollo Rural de Jalisco y la Fundación Mabio. http://www.ayuquila.com/

Figura 3. Modelo conceptual de la institucionalización del Caso Ayuquila.

Entre los resultados logrados por la iniciativa intermunicipal se encuentran: 1) la planeación para el manejo del territorio; 2) el saneamiento del Río Ayuquila; 3) la creación de plantas municipales de tratamiento de agua y el tratamiento de las aguas residuales de un ingenio; 4) la separación y manejo de residuos sólidos en diez municipios; y 5) la prevención de incendios en la Sierra de Manantlán.

Caso 2. Alianza Intermunicipal de la Costa de Yucatán²¹

Los trece municipios costeros del estado de Yucatán conforman un cinturón o corredor biológico a lo largo del litoral. En los extremos se localizan cuatro municipios donde se ubican áreas naturales protegidas (estatales y federales): Celestún y Hunucmá al oeste y Río Lagartos y Tizimín al este. Entre éstos se encuentran los otros ocho: Dzilam, Progreso, Ixil, Telchac Puerto, Sinanché, Yobaín, Dzidzantún y Dzilam de Bravo. Todos comparten problemas comunes por estar vinculados en procesos ecológicos ²² y socio-económicos. Las autoridades municipales están en principio dispuestas y conscientes de la necesidad de crear arreglos intermunicipales para la gestión integral del litoral (sus territorios marino y terrestre).

La costa norte de Yucatán²³ es una región compleja en el aspecto social, económico y ecológico. Su población, de aproximadamente 60,000 personas, hace uso de los múltiples ecosistemas costeros. Existen diversos usuarios locales que viven de manera permanente, irregular o por temporada en una fusión estrecha de intereses comunes y contradictorios. Estos usuarios emplean los recursos y ecosistemas de manera distinta, con base en esquemas de responsabilidades y derechos adquiridos por tradición y derecho formal. Desde un punto de vista sociológico y económico, las comunidades costeras fueron los salvavidas de muchos campesinos en su constante búsqueda de estrategias de supervivencia en décadas pasadas (extracción de sal, copra, recolección de moluscos, crustáceos, pesca en lagunas y pantanos). La costa de Yucatán se utilizó como salvavidas durante el periodo de crisis del henequén entre 1978 y 1992. La pesca fue una de las actividades seleccionadas en los programas estatales de diversificación, como una alternativa productiva para gran parte de los campesinos que requerían recursos económicos y oportunidades de empleo. En la actualidad, la costa de Yucatán es una región esencial para la economía del estado, y lo seguirá siendo en el futuro, en especial, por el crecimiento urbano asociado a la inversión turística.

²¹ Reseña construida en base al Proyecto Corredor Biológico Mesoamericano – México. Documento con la descripción detallada del proyecto. Enero 2001. Banco Mundial. Informe no: 21136-ME. Documento de evaluación del proyecto sobre una donación propuesta del Global Environment Facility Trust Fund. http://www.cbmm.gob.mx/archivos/PAD-espanol.pdf.

Sergio Graf Montero 2007. Taller de Fortalecimiento de la Alianza Intermunicipal para la Gestión Integral de la Costa de Yucatán. Telchac Puerto 29 y 30 de septiembre. Reporte FinaL. SEMARNAT/Corredor Biológico Mesoamericano/Niños y Crías, A.C. Convocatoria 2006. Consultoria. CBM-M. “Fortalecimiento de una alianza intermunicipal para el manejo sustentable de los recursos naturales en el Corredor Costa Norte de Yucatán”. http://www.cbmm.gob.mx/convocatorias/convocatoria14.pdf. Informe 2006 CBM-M (POETCY) (Pág. 22). http://www.cbmm.gob.mx/informe1106.pdf Informes de Consultorías (Yucatán) CBM-M. http://www.cbmm.gob.mx/consultorias.php.

²² Las áreas naturales protegidas están incluidas en la lista Ramsar de importancia internacional, dos Reservas de la Biosfera (Ría Lagartos y Ría Celestún), dos Reservas estatales (El Palmar y Dzilam de Bravo) en cada extremo.

²³ Se puede decir que el sistema tiene ocho puertos principales (Sisal, Chuburná, Progreso, Chabihau, Santa Clara, Dzilám Bravo, Río Lagartos y Las Coloradas) y cuatro pueblos en paralelo tierra adentro (Tetiz, Chicxulub Pueblo, Telchac Pueblo y Loche). Estas doce localidades son municipios y delegaciones ubicadas en la costa y en la zona adyacente a una distancia aproximada de tres a 25 kilómetros.

Figura 4. Franjas paisajístico-morfológicas de la costa yucateca.
Fuente: Tomado del PAD del CBM-M.²⁴

Por la creación de reservas naturales -Celestún y El Palmar en el oeste, y Bocas de Dzilam y Ría Lagartos en el este- se conserva la biodiversidad en los extremos de la costa de Yucatán. Por ello en la parte central de la costa, es necesario influir en las actividades económicas para volverlas compatibles o incluso que propicien la conservación y restauración de los recursos naturales.

Al corredor costero de Yucatán, que cubre alrededor de 115,000 hectáreas, deben añadirse las aguas costeras que se extienden mar adentro hasta una profundidad de unos 50 metros para incluir el área en la que laboran los pescadores artesanos. Este corredor es único en el mundo por el conjunto de su hábitat, especies y procesos ecológicos, y por la forma en que las comunidades costeras hacen uso de los recursos de las ciénagas. Algunas características significativas son las siguientes: 1) la costa de Yucatán bordea tierra sin ríos, de manera que toda el agua dulce que fluye al único y extenso (378 km) ecosistema costero de ciénaga/estuario lo hace a través de manantiales de fuentes subterráneas, no de ríos o flujos sobre la superficie; 2) un alto endemismo de la comunidad biótica del sistema de dunas -que es único en el mundo-; 3) muchas especies de interés global habitan el corredor (por ejemplo, flamenco americano, tres especies de tortugas marinas, cocodrilo, 33 especies endémicas de invertebrados y 130 especies de aves migratorias internacionales); 4) el potencial ecoturístico que se encuentra en ciénagas y playas; 5) las ciénagas y ecosistemas marinos cercanos a la costa ejercen influencia en las aguas internacionales del Golfo de México y el Caribe; y 6) la reserva Ría Lagartos está reconocida a nivel internacional como Reserva de la Biosfera de la UNSECO y humedal Ramsar; la reserva Celestún es candidata al mismo reconocimiento.

²⁴ http://www.cbmm.gob.mx/archivos/PAD-espanol-pdf

Figura 5. Áreas naturales protegidas en Yucatán.

Con base en diversos criterios (biodiversidad, pesca, turismo, población beneficiada por el uso del agua y del suelo, superficie de riego y número de áreas naturales protegidas que alberga), la Costa de Yucatán es considerada por la Comisión Nacional para el Uso y la Conservación de la Biodiversidad (CONABIO) como región prioritaria a nivel nacional. El desarrollo social y económico de los 12 municipios que forman parte del litoral del Estado de Yucatán, depende principalmente de la realización de actividades pesqueras, agrícolas, turísticas y comerciales; mismas que se sustentan en los servicios ambientales que aportan los sistemas naturales.

Paradójicamente, estas mismas actividades han contribuido a la degradación ecológica del litoral debido a un inadecuado uso del suelo, a los deficientes programas de disposición de los residuos sólidos, a la contaminación del acuífero y a un inadecuado uso de sus recursos pesqueros, entre otras razones. Para contener estos procesos de deterioro los gobiernos federal y estatal han desplegado importantes esfuerzos, muchos de ellos con resultados alentadores principalmente en las áreas naturales protegidas, sin embargo, en el resto del territorio de estos municipios los procesos de deterioro persisten de manera intensa.

En 2002, durante los procesos de planeación regional para la puesta en marcha del Corredor Biológico de la Costa Norte de Yucatán, en el marco de la construcción y formalización del proyecto del Corredor Biológico Mesoamericano-México (financiado por GEF-Banco Mundial y localizado institucionalmente en la CONABIO²⁵), se resaltó como prioridad el manejo de los residuos sólidos, tanto en las sesiones temáticas sobre salud pública como en las sesiones sobre medio ambiente.

A partir de entonces, han realizado campañas de sensibilización los ayuntamientos, la Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de Yucatán, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, las direcciones de las Reservas de la Biosfera Ría Lagartos y Ría Celestún, así como organizaciones de la sociedad civil. Existe por tanto una efectiva colaboración para realizar acciones de conservación del litoral entre los ayuntamientos, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (las reservas de la biosfera), la SEMARNAT, las Reservas Estatales-Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de Yucatán (Bocas de Dzilam y El Palmar), el Corredor Biológico Mesoamericano (CONABIO), Niños y Crías A.C. (ONG local), instituciones académicas (por ejemplo, CINVESTAV, Universidad Autónoma de Yucatán), escuelas y organizaciones diversas.

Irrupción de la sociedad civil en la definición de los asuntos públicos

En el mismo año y de manera paralela, en las áreas naturales protegidas Reserva de la Biosfera Ría Celestún y Reserva de la Biosfera Ría Lagartos se finalizó una primera campaña de educación ambiental siguiendo la metodología Rare sobre la conservación a partir del orgullo, con el tema: “Manejo de los Residuos Sólidos”.

²⁵http://www.conabio.gob.mx/; http://www.cbmm.gob.mx/.

Entre mayo de 2005 y mayo de 2006, el Corredor Biológico Mesoamericano-México llevó a cabo una campaña similar en las comunidades de Sisal, Telchac Puerto, Chabihau y Dzilam de Bravo del Corredor Costa Norte de Yucatán. Estas campañas han sentado un precedente en cuanto concientización y priorización de la problemática en la región involucrando a las autoridades municipales.

La alianza intermunicipal del Río Ayuquila ha servido de modelo a lo ocurrido recientemente en estos municipios yucatecos. Veamos cómo el efecto de redes (académicas y de conocimiento o políticas) impacta incluso en estados distantes. En el estado de Yucatán, nueve de los municipios que se encuentran en el litoral costero firmaron el 4 de febrero del 2006 una carta de intención para formar la Iniciativa Intermunicipal del Litoral de la Costa Norte de Yucatán, en presencia del Gobernador del Estado de Yucatán, el Secretario de Ecología, el Delegado de SEMARNAT en Yucatán y representantes de la Iniciativa Intermunicipal del Río Ayuquila; y posteriormente se realizaron dos reuniones de seguimiento en coordinación con la CONANP, SECOL y el propio CBM-M.

Conformación de nuevas reglas que posibilitan la articulación
de discursos ideológicos y de estrategias de desarrollo basados
principalmente en las condiciones locales más inmediatas

En julio de 2005 y febrero de 2006 se realizó un intercambio de experiencias entre los alcaldes integrantes de la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila (Jalisco) y los alcaldes de Calkiní (Campeche) y Celestún, Telchac Puerto, Sinanché, Yobaín, Dzilam de Bravo, San Felipe, Río Lagartos y Tizimín (Yucatán); primero los de la península visitaron Jalisco, y posteriormente recibieron en la península a los de la alianza intermunicipal del Río Ayuquila. En este proceso se han buscado formas de cooperación para la resolución de problemas comunes; en la creación de arreglos institucionales intermunicipales se vislumbró una oportunidad para la gestión integral de este territorio.

Los alcaldes firmantes de la Iniciativa Intermunicipal del Litoral de la Costa Norte de Yucatán se comprometieron a participar conjuntamente con otros actores en la región (gobiernos estatal y federal, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de usuarios, entre otros) en la planeación, elaboración y ejecución de programas y proyectos, con el fin de fortalecer la capacidad institucional de cada gobierno municipal en materia de gestión ambiental, salud pública e impulso al desarrollo local; impulsar procesos de educación ciudadana y crear espacios de participación en la toma de decisiones sobre salud pública, desarrollo social y manejo de recursos naturales; coadyuvar a la participación coordinada de los tres niveles de gobierno y actores locales en la elaboración de iniciativas que vinculan el medio ambiente con el desarrollo social; fomentar que las instituciones académicas realicen investigación aplicable a la resolución de la problemática ambiental y de desarrollo en el litoral costero, mediante el fortalecimiento de la vinculación universidades-ayuntamiento y el intercambio académico; y promover la conservación, restauración y uso racional del agua, los suelos, los humedales y la biodiversidad.

En septiembre de 2006 se realizó el “Taller para el fortalecimiento de la Alianza Intermunicipal de la Costa de Yucatán”, financiado por el CBM-M y la delegación de la SEMARNAT en Yucatán, que incluyó representantes de la alianza intermunicipal del Río Ayuquila y la naciente alianza intermunicipal de la Costa de Yucatán. Dicho taller tuvo como resultado un importante avance en la consolidación de dicha alianza y en la identificación de la necesidad de contar con un organismo que apoye y facilite la continuidad a las acciones. Se definió una agenda y se ratificó el propósito de mantener y consolidar (bajo el modelo de Ayuquila) esta alianza para transitar en el cambio de poderes ante las elecciones de 2007.

Aunque el diagnóstico resultado del taller y las acciones inmediatas son notables avances -por lo que significa la concreción y apropiación o claridad de las acciones a realizar para enfrentar los problemas comunes de la región-, quizá lo más importante es el paralelismo entre ambos casos. Por ejemplo, en el año 2006 se inicia en Yucatán el Ordenamiento Ecológico Territorial Costero (el mismo territorio de la alianza intermunicipal), en el que confluyen prácticamente todas las instituciones académicas y está financiado por los mismos agentes que también coinciden en este esfuerzo. En esta zona, por otra parte, la SEMARNAT también promueve un programa regional de manejo costero como respuesta a los compromisos derivados de la declaración de Washington (1995) para regular la contaminación derivada de las actividades terrestres (mejor conocida como Global Programme Action²⁶). Coinciden también diferentes agencias internacionales con programas de desarrollo que están coadyuvando en esta suerte de acciones paralelas que generan opciones, capital social y alternativas productivas, muchas de las cuales tienen un enfoque hacia la sustentabilidad; sería el caso del PNUD con su Programa de Pequeñas Donaciones²⁷.

²⁶ Taller para la formulación del programa de acción regional para el control de las fuentes terrestres de contaminación marina en la península de Yucatán. Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. CINVESTAV- Mérida. NOAA-PNUMA-ORPALC. Telchac Puerto, Yucatán. 15-17 de noviembre 2005. Ver http://www.gpa.unep.org/.

Seguramente la evolución de este conglomerado social, con miras a su institucionalización, tendrá viento favorable y opciones distintas en su evolución. Parte de la agenda podrá estar relacionada no sólo con las opciones de intervención en procesos ciertamente terrestres (por ejemplo, urbanos de compensación por servicios ambientales para evitar la intrusión salina, o de protección mediante la conservación y restauración de dunas y mangles ante desastres) sino también marinos (los propios puertos, potenciales acuerdos para el manejo de permisos de pesca, concesiones incluso del mar territorial, etc.). Estos temas emergentes además estarán amparados por alianzas de un contexto mayor, como lo serían los procesos relacionados con la Asociación Nacional de Municipios Costeros que abrigarían con gusto esfuerzos microregionales como éste.

Reflexiones finales

Aun cuando se reconoce que los cambios provocados por la globalización de las economías y las sociedades son una característica general de nuestro tiempo, es necesario destacar también que los efectos específicos en cada lugar pueden mostrar una amplia gama que hace pensar en sociedades y territorios más o menos “globalizados”. Lo mismo puede decirse de la forma en que las adaptaciones de tipo institucional han afectado las relaciones entre los gobiernos de todo tipo y sus poblaciones. Como se ha discutido en este trabajo, las tendencias de cambio hacia la descentralización no han discurrido de forma igual para todos los gobiernos locales. Se tiene, entonces, un panorama de diversidad de arreglos político-institucionales en los que aparecen y desaparecen continuamente esfuerzos de coordinación y control.

Si bien el gobierno federal y los estatales han hecho esfuerzos importantes para contener el deterioro ambiental y armonizar las necesidades de desarrollo (agropecuario, pesquero, industrial, urbano, minero, forestal etc.), las políticas públicas implementadas por ellos son insuficientes, por lo que se ha hecho evidente la necesidad de involucrar a los gobiernos municipales en la solución de estos problemas. De esta manera, se les han otorgado a los gobiernos locales nuevas atribuciones y competencias en aspectos de gestión ambiental, planeación del uso del suelo y de los propios recursos naturales, pero la mayoría de ellos tienen limitantes institucionales para asumir estas nuevas funciones. Los municipios enfrentan problemas que involucran espacios más amplios que su propio territorio, como es el manejo de una cuenca o de los litorales (afectados por las corrientes y procesos marinos extraterritoriales); sus recursos económicos son limitados; carecen de recursos humanos capacitados; su andamiaje institucional y jurídico es insuficiente; y la información con que cuentan para la toma de decisiones es escasa y fraccionada.

²⁷ Ver http://www.undp.org.mx/.

Ante estas limitantes que enfrentan los gobiernos locales actuando individualmente, las reformas de 1999 al artículo 115 Constitucional confiriéndoles la facultad de asociarse para prestar más eficazmente los servicios públicos, constituyen una nueva oportunidad para que los municipios puedan asumir un rol más activo en la resolución de los problemas de gestión ambiental.

En este proceso los municipios pueden convertirse en un ejemplo para atender agendas complejas que transciendan administraciones en un contexto de alternancia política. Así como mostrar la manera de hacer frente a las limitantes económicas y de capacidad institucional con la realización de acciones de gestión ambiental con grupos ciudadanos o instituciones académicas que generan soluciones innovadoras para viejos problemas. En el nuevo contexto de descentralización en el país, los ayuntamientos deben adquirir las capacidades técnicas y profesionales y los recursos económicos complementarios que les permitan realizar las acciones de gobierno a su nivel de competencia. En los casos de municipios rurales, en zonas de bajos ingresos con altos niveles de marginación social, para desarrollar adecuadamente sus funciones los ayuntamientos deben complementar sus capacidades técnicas e institucionales con la construcción de alianzas de participación con diversos actores locales, instituciones académicas, empresas y otras instancias creadas por los ciudadanos del propio municipio.

Esta nueva gobernanza para la sustentabilidad permite establecer una coordinación intergubernamental en diferentes niveles; contar con instrumentos innovadores de políticas públicas y asegurar la transversalidad; crear una cultura de la sustentabilidad; y contar con una ciudadanía más activa y participativa. Las alianzas intermunicipales constituyen una de las alternativas de experimentación institucional más sólidas, si bien no son las únicas. Su atractivo reside en que, como se ha discutido en las páginas precedentes, ofrecen un campo de actuación amplio basado en la cooperación y en la construcción paulatina de acuerdos de mayor alcance y duración. De las experiencias del Río Ayuquila y de la costa de Yucatán se pueden extraer algunas lecciones y conclusiones para el futuro cercano. Estas lecciones se derivan justamente de la propia adecuación y transformación de las funciones públicas en los contextos municipales y regionales. Conforme a la propuesta de la Tabla 1 podemos explorar algunas lecciones a partir de la interpretación de los datos ofrecidos.

En primer lugar, por lo que se refiere al de-sempeño de las funciones públicas definidas como del núcleo estratégico, los casos de Ayuquila y Yucatán aportan evidencias de cómo se pueden articular en contextos territoriales específicos las actuaciones de órganos nacionales y de naturaleza jurisdiccional y legal (en especial el Poder Legislativo del estado de Jalisco). La lección no es menor, sobre todo si se toma en cuenta que dichos órganos tienden a definir en muchos casos sus funciones como atemporales (es decir, no limitadas a un periodo específico) y sin efectos territoriales limitados (o definidos como aplicables a todos los territorios). En el caso de Ayuquila se ejerce una mayor vigilancia para el cumplimiento de la normatividad; se diseñan políticas públicas innovadoras que ahora son impulsadas a nivel estatal. Los anteriores presidentes municipales, ahora diputados, promueven en el Congreso local el apoyo financiero al fideicomiso y al OPD. En el caso de la Alianza Intermunicipal en Yucatán, el gobierno del estado y la SEMARNAT (federal) promueven el Ordenamiento Ecológico del Territorio Costero, lo que implica una definición territorial de planeación exclusiva. Por su parte, el CBM-M (CONABIO) otorga un atributo diferencial a la costa.

En segundo lugar, en el caso de las funciones definidas como “Red de actividades no exclusivas” (cuadrante superior derecho en la Tabla 1), las dos experiencias de intermunicipalidad muestran el potencial de aprovechamiento de las capacidades sociales e institucionales existentes, en términos de una distribución de tareas y responsabilidades entre los actores participantes. Esta distribución coordinada de tareas puede llegar a ser considerada, asimismo, como muestra de capital participativo o de empoderamiento de los ciudadanos y sus organizaciones; tal como puede ser el caso de estas dos experiencias, aunque ello no constituye el foco de la cuestión, pues, como se ha demostrado en otros contextos, la participación por sí sola no es capaz de generar óptimos sociales o ambientales²⁸. En Ayuquila se impulsa la gestión por cuencas, los servicios municipales de separación de desechos sólidos y de descontaminación y restauración del río, el ordenamiento territorial y la protección de cabeceras de cuenca; se fortalece la organización comunitaria y las capacidades locales a través de la vinculación internacional, lo que genera interfases con otras plataformas de planeación para el uso de los recursos naturales, como es el caso de la Comisión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería y los Consejos Asesores de ANP’S; y se promueve la gestión ambiental responsable de los ingenios azucareros. Por su parte, en la Alianza en Yucatán, la atención a desastres naturales y los servicios de recolección de basura son promovidos por distintos agentes (incluidas las ONGS); se reconocen las actividades productivas vinculadas de pesca, turismo y puertos; y hay una interfase emergente con otras plataformas como los Consejos Asesores de ANP’S.

²⁸ Estela I. Sotelo, “Los nuevos protagonistas: relaciones intergubernamentales e involucramiento de organizaciones sociales en la prestación de servicios públicos municipales. El caso de los sistemas de tratamiento de aguas en San Luis Potosí, In: J. Sosa (ed.), Política pública y participación social: visiones alternativas. México, Divip-CESGAP-UNAM, 2006; pp. 63-92.

En tercer lugar, las alianzas municipales consideradas en este trabajo no ofrecen datos relevantes para profundizar en el análisis de las funciones definidas como “exclusivas”. Aún así, es necesario mantener abierta la perspectiva en torno a estos temas, pues cabe esperar que en el futuro cercano puedan generarse efectos o vínculos hacia cuestiones de soberanía. Como señalan Breton y Blais, en el manejo de los territorios costeros están implícitas cuestiones de soberanía energética o de integridad territorial ²⁹.

Finalmente, los dos ejemplos discutidos aquí aportan elementos de adecuación y ampliación de las funciones públicas relativas a la producción de bienes y servicios para el mercado y la sociedad (cuadrante inferior derecho en la Tabla 1), con un sentido amplio y apropiado a la idea de globalización. Tanto en el caso de Ayuquila como en el de la Costa de Yucatán, se tiene por un bien intangible la salud de los ecosistemas de montaña y costero, con sus diversos componentes. Al ser definidos justamente como bienes se contribuye en muchos sentidos a la idea de ciudadanía global y de contribuciones generales a la estabilidad planetaria. Todo ello complementado por las redes emergentes de comunicación e intercambio de información que se presentan en ambos casos. Específicamente en el caso de Ayuquila se reconoce como un bien público la salud del río y sus bienes y servicios ambientales asociados (la cuenca). Se reconoce también el paisaje como un servicio o espacio de recreación pública y cultural. Emergen redes de comunicación informal gobierno-sociedad-ONG-academia en las que el conocimiento científico se divulga y opera como instrumento. Emergen redes ciudadanas que rehabilitan áreas de recreación, y se vinculan con redes ciudadanas de una cuenca en Estados Unidos que generan movilidad de escolares. Los programas de separación de desechos permiten la comercialización de productos reciclables y la alianza con empresas. Emergen nuevas oportunidades para la valoración del recurso río y el territorio a través del turismo. Conflicto y comunicación reducen crisis potenciales y se logran acuerdos. En la Alianza en Yucatán, se reconoce como un bien público la salud de los ecosistemas costeros y sus bienes y servicios ambientales asociados (el paisaje y el agua). Se reconoce el paisaje como un servicio o espacio de recreación pública y cultural. Emergen redes de comunicación informal gobierno-sociedad-ONG-academia en las que el conocimiento científico se divulga y opera como instrumento. El turismo y la urbanización reclaman la conservación y el uso diferenciado.

²⁹ Loc. cit.

Aunque los casos ofrecidos por este estudio no pueden ser considerados concluyentes o siquiera suficientes para asumir que las alianzas intermunicipales serán la forma dominante de agrupación o consorcio en el futuro cercano, ello no es obstáculo para destacar su potencial articulador. No debe perderse de vista que ambas experiencias distan mucho de haberse agotado. De ahí que parezca conveniente insistir en su estudio y observación más detallada, y en su comparación con otras experiencias nacionales e internacionales.

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