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Este capítulo incluye una reflexión sobre las experiencias habidas con las negociaciones internacionales sobre cuestiones que surgen de la biodiversidad, seguridad alimentaria y propiedad intelectual (PI). Discute los tipos de influencia de que disponen los países en las negociaciones, así como la conversión de los logros en la negociación en logros reales y en enfoques más basados en la evidencia. Las experiencias se presentan más como postales con observaciones que como lecciones

Introducción

Las negociaciones que han conducido a la serie actual de tratados, convenios e instituciones internacionales relacionados a la PI, biodiversidad y alimentación, tienen una larga historia muchas veces vinculada, como se vio en la Parte II de este libro. Para los individuos implicados, puede parecer que las negociaciones en los diferentes foros son actividades episódicas y sin relación. Sin embargo, como han discutido varios autores en los anteriores capítulos, las posiciones tomadas por algunos estados, como los países en desarrollo que promovieron un nuevo orden económico internacional desde los años 60 hasta principios de los 80, produjeron reacciones en otros países, como la promoción de las reglas sobre PI en el régimen comercial. La competencia entre los países industrializados ejerce cierta presión para la expansión de los derechos de la propiedad intelectual (DPI) a la agricultura, creandose en Europa los derechos de los obtentores de plantas y la UPOV en respuesta a los desarrollos de los EE.UU. Los DPI estaban llegando a ser un elemento importante en el modelo industrial de la producción agraria en estos países, siendo exportados entonces a nivel global.

La competencia entre los principales poderes comerciales de la OCDE promovió también el fortalecimiento de los DPI a nivel internacional, al ver algunas industrias con base en esos países la necesidad de regla sobre PI globales para que sus modelos de empresa sobrevivieran ante la innovación tecnológica y una intensificación de la competencia. Los mismos países consideraron los DPI como una herramienta que les ayudaba a conseguir una mayor participación en los beneficios que se derivaban del dominio y control de las nuevas tecnologías. Apoyar a los monopolios por medio de la aprobación de leyes de PI nacionales se convirtió, algo paradójicamente, en un elemento clave en la promoción de la competitividad nacional en una economía globalizada. La naturaleza y el tipo de reglas sobre PI globales que tenemos hoy surgen no sólo de los problemas sobre nuestra alimentación y medio ambiente, sino también de los intereses competitivos de los países por mantener su poder económico y regular la actividad empresarial en su propio interés.

Una preocupación fundamental del programa cuáquero de trabajo es que haya unos procesos más justos que reflejen las necesidades de la gente y del medio ambiente. Mucho se podría decir sobre lo que constituye la justicia, pero al nivel más básico implica a los estados, que se comprometen a representar las necesidades de sus ciudadanos, participando con cierto fundamento en las negociaciones que afectan a la PI, alimentación y biodiversidad. Las negociaciones internacionales deberían ser, como mínimo, justas en sus procedimientos y, en el caso de negociaciones que se refieran a la alimentación y la biodiversidad, deberían atender las necesidades de los ciudadanos en todas partes. Éste fue el ideal que tenía el trabajo cuáquero, que se centró primero en apoyar la participación de los países del África subsahariana en las negociaciones sobre el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura (TIRFAA –el Tratado), y posteriormente se dirigió a apoyar la participación informada en la revisión del Artículo 27.3(b) del Acuerdo sobre los ADPIC, comenzada en 1999, y su impacto en la alimentación y la biodiversidad (Tansey, 1999 y Tansey, sin fecha).

Es un hecho, comentado en algunos de los capítulos de este libro, que ahora participan muchos más actores en las negociaciones internacionales. Por ejemplo, en las negociaciones de la OMC participan muchos más estados que en las rondas del GATT de hace unas décadas. Robert Wolfe (2007) enumera más de 30 grupos negociadores que son activos en las negociaciones de la OMC de una forma u otra. Hay más países en desarrollo que participan y existen más coaliciones que nunca entre los países en desarrollo, reflejando su diversidad y diferentes intereses. Ya han pasado los días en los que los países en desarrollo tenían pocas coaliciones, y aquellas eran poco flexibles (por ejemplo, el G-77). Los países en desarrollo han demostrado que pueden organizar coaliciones rápida y eficientemente, siendo un ejemplo el G-20 y su papel en la Reunión Ministerial de Cancún de la OMC. En el Capítulo 5, Brag-don, Garforth y Haapala llamaron la atención sobre un cierto número de coaliciones de países en desarrollo dentro del contexto del CDB, incluyendo la formación en 2002 del Grupo de países multidiversos de ideas afines, una coalición que tiene por objeto crear unas obligaciones más exigentes para los usuarios de los recursos genéticos. Sin embargo, más impresionante que la creciente participación de los países en desarrollo, es la implicación y la influencia de los actores de la sociedad civil en las negociaciones internacionales. Naturalmente, los grupos de la sociedad civil no firman tratados por su naturaleza jurídica, pero influyen en los resultados. Un ejemplo de dicha influencia son los derechos de los agricultores, y otro es la moratoria de facto en tecnologías genéticas de restricción del uso (TGRU), mencionadas en el capítulo 5. Como observan los autores del capítulo, la lucha por el futuro de esta moratoria es una lucha entre la sociedad civil y los países a favor de TGRU, como Australia, Canadá, Nueva Zelanda y EE.UU.

En el pasado, han existido movimientos sociales influyentes internacionalmente (el movimiento contra la esclavitud, el movimiento antialcohólico y el movimiento de las mujeres), pero la tecnología de la información en particular ha rebajado los costos de la organización a nivel internacional y existe, en efecto, una reserva global de capital disponible de los gobiernos de los países desarrollados, organizaciones filantrópicas y sociedad en general para hacer frente a los costos que supone dicha organización. La magnitud de redes de la sociedad civil no tiene precedentes en términos históricos.

Una consecuencia muy importante de esta magnitud de redes es que la sociedad civil ha adquirido una capacidad de exploración y detección, que reúne a multitudes de personas y de redes y facilita información sobre lo que están haciendo los gobiernos y las empresas cuando se trata de la regulación de alimentos, biodiversidad y PI. Las compañías multinacionales han tenido mucho tiempo este tipo de capacidad; a nivel colectivo, la sociedad civil lo tiene también ahora. Por supuesto que las organizaciones y empresas comerciales han participado siempre en las negociaciones en torno a la alimentación, la biodiversidad y los DPI (ver observaciones de Graham Dutfield en el capítulo 2 sobre el papel de la industria de semillas en la UPOV). Continúan haciéndolo y formando nuevas organizaciones con este propósito, siendo un ejemplo la formación de la American Bioindustry Alliance (AB) (A) por Jacques Gorlin, un actor clave en el Acuerdo sobre los ADPIC (ver Capítulo 5).

Resumiendo, podemos decir que en la última década hemos pasado a un período de la historia en el que hay más foros internacionales que nunca que negocian la alimentación, la biodiversidad y los DPI (el Acuerdo sobre los ADPIC y el CDB, por ejemplo, sólo llegaron a ser operativos a principios de los años 90), y hay más actores, coaliciones y redes que participan y ejercen más influencia que nunca en esas negociaciones. ¿Qué hemos aprendido de este corto período de la historia? El encuadre 9.1 es una síntesis personal de las lecciones fundamentales. Estamos tentados de decir que se ha convertido en una situación extremadamente compleja y dejarlo ahí; sin embargo, evitando la tentación de eludir la cuestión, consideramos en la siguiente sección algunas de las lecciones que hemos aprendido de la participación cada vez mayor de los actores no estatales en las negociaciones sobre PI, biodiversidad y alimentación. “Lecciones” es un término quizás demasiado fuerte, ya que supone algún tipo de instrucción sistemática en negociación que no podemos ofrecer. En su lugar, hacemos observaciones que se desprenden por sí mismas de una lectura de los anteriores capítulos de este libro. Creemos que estas observaciones tienen cierto grado de generalización, pero no podemos estar seguros, pues la negociación está más cerca del arte que de la ciencia. Si la negociación fuera como un juego de damas, controlado por reglas fijas y determinadas que conducen a un gran número, pero finito, de posibilidades, podríamos ser capaces de programar, como se ha hecho con las damas, un ordenador para cubrir todas las posibilidades. Sin embargo, la negociación, como muestran todos los capítulos del libro, sigue introduciendo nuevas reglas, posibilitando que los actores hagan nuevos movimientos. Hasta cierto punto, nuestra guía de futuras negociaciones se convierte en experiencia, basada en la observación, generalizada en diversos grados.

Puntos de influencia: algunas observaciones

Influencia estructural

Podemos definir la influencia estructural como un poder económico o militar institucionalizado a gran escala. Un ejemplo claro de influencia estructural que interesa en una negociación comercial es la cantidad de importaciones de un país (sobre este punto y para cifras ver Odell, 2007). En 2004, la participación de EE.UU. en las importaciones mundiales de mercancías era el 21,95 por ciento, y la de la UE el 18,4 por ciento. El único país en desarrollo que se aproximaba a estos dos era China, con un 8,07 por ciento de participación. India y Brasil tenían 1,37 y 0,95 por ciento respectivamente. Los países pequeños pueden estar dispuestos renunciar a muchas cosas para conseguir el acceso a estos mercados, especialmente si las preferencias comerciales de los EE.UU. o de la UE les dan una ventaja sobre una nación competidora en un mercado de exportación. La influencia estructural puede tener también fuentes militares que llevan a algunos estados a calcular los costos y beneficios del acuerdo de libre comercio (ALC), más en términos geopolíticos que en términos simplemente comerciales. Incluso si, como es normalmente el caso, la economía de un ALC no favorece al estado más débil (Freund, 2003), los líderes de este estado pueden ver un beneficio político en tener una relación bilateral con el país más fuerte del mundo. Los líderes políticos de un estado débil pueden decidir la renuncia a ciertos logros de la negociación, conseguidos con mucho esfuerzo en otros foros, como parte del precio que hay que pagar para asegurar una relación “especial” con los EE.UU. La ganancia para un estado débil puede tener poco que ver con el comercio y mucho más con sus percepciones de seguridad y cómo manejar el poder militar de los EE.UU., un punto que tiene especial interés para el mundo árabe (El-Said y El-Said, 1005). La opinión de Robert Keohane sobre la “alianza con Al Capone” entre los pequeños y grandes poderes es también relevante aquí. En este tipo de alianzas:

… seguir siendo un fiel aliado protege a uno contra la supuesta amenaza del exterior, pero más contra el aliado mismo con gran poder, justo como, al pagar “dinero para protección” a la banda de Al Capone en Chicago, los empresarios no se protegían contra otra banda, sino contra los propios matones de Capone. (Keohane, 1969, p. 302).

Aún es necesaria una mayor compresión de la gran red de relaciones y obligaciones que rodean a las negociaciones ALC, una red que muchas veces tiene fuertes hilos de seguridad y ayuda (incluida la militar) que lo controlan todo, hilos que producen dependencias. Quizá entonces entenderemos mejor por qué los ALC han demostrado ser una estrategia exitosa como foro más favorable para los EE.UU. y la UE (ver Capítulo 7). En cualquier caso, vale la pena observar algunos de los ejemplos de las posiciones negociadoras mencionadas en los capítulos anteriores, que quizá son el producto de esta gran compleja red de relaciones:

• Australia es un país multidiverso, pero no es miembro de la coalición de países multi-diversos.
  
  
• De las discusiones del Capítulo 5 referentes al Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, surge que Australia y Nueva Zelanda se han puesto del lado de los EE.UU. al presionar por un protocolo más débil, aun cuando tienen sistemas domésticos para la regulación de los OGM que les señalarían como favorecedores de un protocolo más fuerte.
  
  
• Más generalmente, hemos visto que varios países que son miembros de la coalición de países multidiversos (ver Capítulo 5) tienen también ALC o forman parte de los acuerdos regionales con los EE.UU. y la UE (por ejemplo, Perú, Colombia, Ecuador y México; ver Cuadro 7.1). Nos podemos preguntar hasta qué punto estos acuerdos defienden los objetivos de la coalición de países mega-diversos (ver Recuadro 92). Puede que algunos activistas de la sociedad civil hayan intentado tomar prestadas las palabras del gran filósofo del tenis, John McEnroe: “No puedes estar hablando en serio”.

Puntos flotantes de influencia

El capítulo 5 identificó a Etiopía como un actor clave en las negociaciones sobre el Protocolo de Cartagena sobre Biodiversidad. Etiopía importa una cantidad muy pequeña (menos del 0,04 por ciento en 2005, según cifras de la OMC) de las mercancías mundiales. A fines prácticos, tiene un poder estructural cero. Esto sugiere que el arte de la negociación es en sí mismo un poder residual bastante importante, que ayuda a explicar por qué un etíope puede ser un gran actor en una negociación internacional importante y por qué acabamos con reglas que no se corresponden con lo que podríamos prever sobre la base de la influencia estructural sola. Aunque el CDB no es un foro de negociación comercial, el Protocolo de Bioseguridad tuvo ciertamente implicaciones para los exportadores agrícolas, que lideraban la formación del Grupo de Miami de países (miembros incluidos Australia, Canadá y EE.UU.), un grupo que pretendía un protocolo débil (ver Capítulo 5). El hecho de que Etiopía llegase a ser un actor en estas negociaciones sugiere que, junto con otros, era capaz de encontrar puntos flotantes de influencia, recurriendo quizá a su nivel de capacidad técnica o a su capacidad para forjar relaciones o formar redes. Los puntos flotantes de influencia dependen mucho del contexto y esencialmente son fugaces. Etiopía está solicitando, por ejemplo, ser miembro de la OMC, y será interesante ver hasta qué punto puede evitar ser presionada, durante el proceso de accesión, a firmar las medidas ADPIC y ADPIC-plus, puesto que, como país menos desarrollado, no se le requiere hacerlo hasta 2013 ((2016 para los productos farmacéuticos), e incluso entonces tendría el derecho a intentar otra ampliación. Como se indicó en el Capítulo 7, el proceso de accesión en la OMC no ha permitido, hasta la fecha, a los países solicitantes, incluso los menos desarrollados, usar las opciones y flexibilidades del régimen ADPIC. De momento, parece que el proceso de accesión a la OMC es un punto en el que domina la influencia estructural. Queda por ver si la mayor atención que se presta ahora a los términos de accesión y a las recomendaciones de UNCTAD, para que a los países menos desarrollados “no se les requiera que proporcionen protección acelerada o ADPIC-plus”, puede conducir a nuevas influencias flotantes. (Abbott y Correa, 2007; UNCTAD, 2007, px).

Encontrar puntos flotantes de influencia, o quizá crearlos, es lo que hacen los buenos negociadores. Explicar cómo se obtienen esos puntos flotantes es difícil, mucho más que explicar los resultados que produce la influencia estructural, pero en las siguientes secciones ofrecemos algunas sugerencias.

Elegir foros multilaterales en lugar de bilaterales

Se ha mencionado muchas veces el hecho de que los foros multilaterales son mejores para los actores débiles. Aquí podemos añadir solamente que una razón para ello es que parece que los foros multilaterales proporcionan más oportunidades para los puntos flotantes de influencia. Un negociador hábil, apoyado por un grupo preparado (como el Grupo Cairns estuvo en la Ronda Uruguay) puede sacar provecho de una escisión entre los EE.UU. y la UE, por ejemplo. Los capítulos 5 y 6 de este libro corroboran este punto básico del multilateralismo. Es difícil ver cómo el concepto de los derechos de los agricultores, un concepto que reconoce los derechos de la gente más pobre del mundo, podría haber surgido en cualquier otro foro distinto al foro multilateral de la IU y el Tratado. Sin embargo, no queremos idealizar los foros multilaterales, como la FAO o la OMC, que están muy lejos de ser perfectos. Los países miembros de la OMC no son iguales en términos de su capacidad para bloquear un consenso: esto es relativamente fácil para países con poder, como EE.UU. y la UE (y cada vez más China e India), pero no es fácil para Fiji o Papúa Nueva Guinea. No obstante, sigue siendo verdad que los procesos multilaterales descritos en este libro generan más puntos flotantes de influencia que los procesos bilaterales, y son más transparentes hacia la sociedad civil, de lo que se desprende que están más cerca del ideal de justicia de los procedimientos que hemos mencionado al principio de este capítulo.

Mantener las luchas de principios ganadoras; reformular aquellas que no lo fueron

Los sofistas entendían que lo que importa en la vida práctica es cómo la gente percibe el mundo. Importaba invertir en la mejora de las habilidades retóricas porque, a través de la oratoria persuasiva, se podían cambiar las percepciones y, por consiguiente, los resultados políticos. Esta perspicacia es importante para las negociaciones globales, porque éstas se reducen con frecuencia a una lucha de principios. El Acuerdo sobre los ADPIC, por ejemplo, fue formulado como una lucha entre el derecho a proteger la propiedad y la piratería. La simple pero efectiva lógica que subya-cía a esta lucha de principios era que los que estaban contra la protección de los DPI de los innovadores estaban a favor de la piratería; explicar la falsedad de este argumento requiere cantidad de información económica y la mayor parte de los periodistas han perdido interés después de sus 30 primeros segundos de la explicación. En las negociaciones que eventualmente condujeron a la Declaración de Doha sobre el Acuerdo sobre los ADPIC y la Salud Pública en 2001 (la Declaración de Doha), los grupos de la sociedad civil interesadas en la salud pública reformularon la lucha de principios en el caso de patentes y medicinas (Recuadro 9.3). Uno puede estar a favor de aumentar los beneficios de los ricos monopolistas farmacéuticos o de ayudar a tratar a millones de personas moribundas o desesperadamente pobres, pero no ambas cosas. La coalición que apoyó la Declaración de Doha carecía de la influencia estructural, al menos del tipo que poseen los EE.UU. y la UE; la reformulación de la lucha de principios ayudó a crear un punto flotante de influencia. No sugerimos que la reformulación de una lucha de principios sea suficiente para ganar una negociación, pero importa mucho. En la mayoría de los foros, desde el Comité Intergubernamental de la OMPI sobre recursos genéticos, conocimientos tradicionales y folklore (IGC) (Capítulo 4) hasta el CDB en materia de acceso y participación en los beneficios (APB) (Capítulo 5), los países desarrollados y los intereses empresariales sostienen que “una talla no se ajusta a todos”. Cuando se trata de la PI, suelen argumentar que una talla mínima se ajusta a todas, preferiblemente con un mínimo siempre mayor. Éste es otro ejemplo de sofistería.

La lucha de principios y la reformulación han sido importantes en las negociaciones en torno a la alimentación, biodiversidad y PI. En el Capítulo 5 vimos, por ejemplo, que los países en desarrollo apoyaron el principio de la herencia común de la humanidad de los recursos fitogenéticos, en el contexto de la IU. Las preocupaciones por el efecto de los DPI produjeron ciertos cambios en la elección de principios –la adopción del principio de soberanía en el contexto del CDB y el uso del principio de biopiratería para conseguir más influencia en las negociaciones concernientes a los DPI en el CDB, la FAO y el Acuerdo sobre los ADPIC. Existe el peligro de que uno pueda cegarse por su propia retórica, un punto sobre el que volveremos en la próxima sección, pero hay pocas dudas de que el principio de biopiratería ha sido una eficaz herramienta de formulación. Ha ayudado a que se unan las coaliciones de los países en desarrollo, como la coalición de países megadiver-sos, y ha sido importante para abrir las puertas a un diálogo serio sobre la necesidad de la obligación de divulgación del origen en las leyes de patentes. También ha forzado a varios actores a volver a evaluar su propia conducta y a examinar sus compromisos normativos (ver el Recuadro 5.7 que describe la introducción de la obligación de la divulgación del origen en la ley de patentes de Noruega y el sistema de Australia de certificados de origen). Australia, podríamos observar de paso, ha sido un oponente a la obligación de la divulgación del origen y suele ponerse al lado de los EE.UU. en temas relacionados con la regulación de los recursos genéticos en el contexto de la FAO y el CDB. En general, el principio de biopiratería ha sido importante en presionar a los actores públicos y privados hacia una mayor responsabilidad pública cuando usan los recursos genéticos.

Red de redes para aumentar los puntos de influencia

Una vez que se crea un punto de influencia, éste puede ser aumentado y fortalecido. Quizá el mejor ejemplo de esto no está en los capítulos de este libro, sino en las negociaciones en torno a la Declaración de Doha. Sugerimos antes que, debido a que diferentes principios están ligados a diferentes concepciones del mundo, la reformulación de una lucha de principios en una negociación puede ser una buena idea. Una razón por la que la reformulación puede funcionar es que trae otros tipos de actores al juego de la negociación. Eligiendo principios sencillos (por ejemplo, monopolios de patentes contra acceso a las medicinas), una gama más amplia de redes puede potencialmente ponerse en ayuda de una posición negociadora, porque la lucha simplificada es entendida más fácilmente por la gama más amplia de redes. El Grupo Africano nunca podría haber logrado la Declaración de Doha por sí solo, porque era y sigue siendo un grupo débil. Pero un Grupo Africano que se asoció con una gran coalición de países en desarrollo, incluidos Brasil e India, que recurrió al poder de las ONG del norte para trabajar en los medios de comunicación del norte, que consiguió el discreto apoyo de algunos estados europeos, que recurrió a la experiencia técnica independiente para evaluar el borrador del texto, y que obtuvo recursos de las ONG con base en Ginebra, fue un grupo fortalecido por muchas redes (Odell y Sell, 2006). En sus comentarios sobre este capítulo, Fred Abbott, eminente Profesor especialista en Derecho Internacional en la Facultad de Derecho de la Universidad del Estado de Florida, sugirió que en el caso de las negociaciones sobre el tema del párrafo 6 (Recuadro 9.3) era difícil que las ONG consiguieran apoyo público en torno a temas técnicos tan específicos (como la preferencia de las ONG por la solución del artículo 30 sobre la del artículo 31 al tema del párrafo 6). (La naturaleza misma de este ejemplo ilustra el problema del que estamos hablando, ya que requiere gran cantidad de conocimiento detallado para comprender de qué se trata). El Profesor Abbott sugirió que era importante que los asuntos no técnicos fueran identificados como base para el debate. Por consiguiente, la elección correcta de los principios puede hacer que otras redes se unan a un punto de influencia y quizá creen otros. Para los estados débiles, la clave es disponer de una red, y después de otra que sea más nacional, regional y finalmente global. Una vez que África pudo preparar una reunión regional, ésta fue mucho más eficaz en las negociaciones sobre el Acuerdo Normalizado de Transferencia de Material (ANTM).

Al mismo tiempo, sin embargo, tiene que haber algo más que la retórica de los principios. Los que están dentro de la negociación tienen que tener acceso a expertos que puedan encontrar soluciones técnicas que incorporen los principios elegidos por uno. La sugerencia de Shakespeare en Enrique VI, “matemos a todos los abogados”, es probablemente un sentimiento ampliamente compartido, pero en una negociación no deberíamos matarlos hasta que hayan redactado el texto que exprese la victoria que buscamos y hayan destrozado el texto de la otra parte.

Ser pacientes y persistentes

Esto es evidente, pero su evidencia no cambia su verdad y deberíamos recordarlo de vez en cuando. Halewood y Nnadozie nos lo recuerdan en el Capítulo 6, cuando observan la rápida disminución de los participantes de la sociedad civil en los seis años y medio de negociaciones que llevó la elaboración del Tratado, a pesar de que muchas delegaciones apoyaban una mayor implicación por parte de la sociedad civil. Quizá la explicación es la sugerida por Braithwaite y Drahos (2000, p. 619): “La mayoría de los activistas de las ONG son gente pintoresca y encantadora con limitada tolerancia a pasar largas horas, días y años en Ginebra sentados en grandes mesas, rodeados de meticulosos burócratas con trajes grises. El poder real, como saben los que han pasado décadas en universidades, viene de haberse sentado en el mismo comité durante años y años. Durante los años de una negociación, los negociadores individuales que llegaron a ser “partes integrantes”, particularmente los que seguían un asunto en varios foros (por ejemplo el CDB y la FAO), adquirieron un íntimo conocimiento histórico de los temas, posiciones de los países y, como los buenos nadadores, un conocimiento de las corrientes y de lo que es posible en ellas. Este tiempo y experiencia les da muchas veces una situación de confianza que les permite forjar coaliciones y unirse a otros y, en última instancia, ayudar a actuar de intermediario en los tratos que conforman el tratado final. Los poderes de los grandes países no tienen un monopolio sobre este tipo de individuos. Para los poderes pequeños y los actores no estatales la clave es quizá, cuando han identificado a un individuo competente, dejar a esa persona que siga el curso de la negociación.

Las variables que probablemente necesitemos para tener más conocimientos son las trayectorias profesionales de los activistas de la sociedad civil y de los mecanismos de financiación. Para muchas grandes ONG, activas en diferentes sectores y programas de campo, de campaña y de trabajo en política, es difícil mantener una actividad durante un largo período en un asunto específico, especialmente si sus seguidores continúan presionando para tener nuevas áreas de actividad, o si los requisitos para reacudar fondos o mantener la motivación de los seguidores supone que se marchen con frecuencia. Para las pequeñas ONG que dependen de los donantes, el carácter a plazo corto de gran parte de esos fondos puede hacer que sea difícil mantener una actividad durante un largo período de tiempo. Por otra parte, como con los negociadores, las capacidades son escasas y el personal entendido se marcha, no dejando a nadie con la experiencia necesaria para ocupar sus puestos. Un problema similar surge también en las mismas agencias de donantes.

En cualquier caso, aguantar hasta el final en una negociación es un prerrequisito para hacerse con puntos de influencia, lo que no le ocurre tan a menudo a los actores débiles. Probablemente, aguantar hasta el final supone también coaliciones de actores débiles con mucha experiencia, que pueden ser invitados durante los años de negociación, como ha ocurrido en Ginebra (Recuadro 9.4; ver también Tansey, 2004). Ninguna de las negociaciones que dieron origen a los tratados multilaterales discutidos en este libro fueron casos cortos. Por ejemplo, el trabajo sobre el Protocolo de Bioseguridad comenzó en 1995, no habiendo terminado su texto hasta el 2000 (ver capítulo 5), y el texto del Tratado supuso seis años y medio de dura negociación.

Logros en la negociación, ganancias reales y propuestas basadas en la evidencia

Los triunfos o logros en una negociación pueden generar ganancias reales o no. En las negociaciones comerciales, un ejemplo de logro de negociación, que se convierte en una ganancia real, es cuando un estado logra una concesión de tarifas y el estado que otorga la concesión no hace nada para frustrarla, con el resultado de que el primer estado consigue una cuota de mercado de exportación que no tenía antes. (En términos económicos, el estado que otorga la concesión gana también, pero en el mundo de los negociadores comerciales esto no se ve de esta forma (Finger, 2005)). Donde no existen mutuas ganancias que facilitan el autocumplimiento, o donde no hay un fuerte mecanismo de cumplimiento, hay un peligro real de que no llegue a realizarse la ganancia de una negociación, especialmente la conseguida por un actor débil. Bajo estas condiciones, es esencial que la ganancia de la negociación esté acompañada por cierta estrategia de implementación para después de la negociación (Drahos, 2007a). A continuación presentamos algunos ejemplos sacados de los capítulos anteriores, en los que las ganancias de la negociación, que se puede decir que existen de forma débil, necesitan apoyo a través de la implementación.

Compromisos, ambigüedad – ¿Quién gana realmente?

Las negociaciones internacionales están llenas de ejemplos en los que las coaliciones acaban decidiéndose por un lenguaje ambiguo, que permite que ambas partes reclamen alguna medida de las ganacias de la negociación. Por ejemplo, el Artículo 6.2 del ANTM fue deliberadamente dejado “poco claro”. Los destinatarios de materiales del SML no podrán reclamar DPI sobre dichos materiales en la forma que los recibieron. Para empezar, nadie verá esto como algo ambiguo. Los abogados de las patentes están especializados en redactar especificaciones de las patentes que superan las restricciones y las prohibiciones sobre patentabilidad, y sospechamos que preparar reclamaciones que no solicitan el material en la misma forma no será considerado por ellos como una especie de misión imposible. Sin embargo, si el asunto se somete a arbitraje, gran parte del éxito dependerá del enfoque interpretativo escogido. La saga Percy Schmeiser, narrada en el capítulo 5, nos recuerda que el tecnicismo de la jurisprudencia de las patentes no tiene necesariamente en cuenta unos objetivos ambientales más amplios. Antes de que los países en desarrollo busquen el refugio del compromiso o la ambigüedad, deben preguntarse si en realidad están abriendo simplemente las puertas al fracaso. La pregunta que deberían hacerse es qué parte estará al final en la mejor posición para resolver la ambigüedad a su favor.

Suprimir los abogados – Elaborar propuestas científicas basadas en la evidencia

Si el cambio climático nos ha enseñado algo, es que ninguna manipulación política ni inversión en tecnologías cambiará la forma de comportarse de los sistemas físicos. En cierto momento, el peso de la evidencia lleva a todas las partes a tener un enfoque que se basa más en la experiencia. La frase de Shakespeare “matar a todos los abogados” en este contexto quiere decir, por ejemplo, que no adoptemos distinciones legales que científicamente no tienen sentido. En el Capítulo 5 vimos que una distinción entre organismos vivos modificados destinados a liberarse en el medio ambiente y los que no, es una “ficción legal”. El ejemplo del maíz genéticamente modificado que encontramos en una región remota de México a pesar de que su liberación no estaba prevista, que hemos visto en dicho capítulo, muestra cómo las distinciones legales sin sentido pueden poner en peligro la evaluación científica del riesgo. Igualmente, los abogados que pretenden recurrir a formas de regulación basadas en la propiedad no pueden entender las limitaciones de estos modelos para la biodiversidad y la innovación agrarias, porque no comprenden cómo funcionan realmente los sistemas de innovación en agricultura –donde, esencialmente, la mejora funciona mejor cuando mucha gente intercambia muchos materiales (ver el Capítulo 8 para discutir los problemas que surgen al permitir que los DPI dominen este amplio modelo de innovación agraria). Hay mucho en juego en la biodiversidad agraria y en la biodiversidad en general para permitir que las normas reguladoras globales se basen en ficciones legales. Normalmente, creemos que todos los actores tendrán que pasar a niveles más altos de negociación basada en la evidencia cuando se trate de la alimentación, la biodiversidad y los DPI. No sirve de nada, por ejemplo, crear en países muy diversos regímenes de acceso con tanto rigor que frustran la capacidad de sus propios científicos para comprender lo que le está ocurriendo a la biodiversidad (ver Capítulo 7 sobre este punto). Existe el peligro, como vimos anteriormente, de cegarse por la propia retórica de la negociación.

Conseguir ganancias reales

Al comienzo de esta parte del capítulo sugerimos que los logros de la negociación tienen que convertirse en ganancias reales. Sin embargo, conseguir logros en una negociación puede traer sus propios y complejos costos de implementación, especialmente si ello requiere que un país haga algo positivo en forma de creación de un sistema para efectivamente acceder a dichos logros (hacer algo negativo como reducir las tarifas es corrientemente más fácil de realizar). Un ejemplo claro de la dificultad para hacer frente a los costos de implementación de las ganancias, que se desprende de algunos capítulos de este libro, es el derecho que los miembros de la OMC tienen, según el Artículo 27.3(b), a crear un sistema sui generis eficaz de protección de las variedades de plantas. Pocos países han sido capaces de diseñar su propio sistema, debido a las dificultades que entraña (como vimos en los capítulos 2 y 3). El único ejemplo mencionado en este libro es la Ley india sobre protección de las variedades de plantas y los derechos de los agricultores, aprobada en 2001 (ver capítulo 2, encuadre 2.1). India es una de las mayores economías del mundo, y sus capacidades de implementación no son representativas de los países en desarrollo en general. Es cierto que varios acuerdos bilaterales y regionales con los EE.UU. y la UE han considerado que los países en desarrollo acepten la UPOV como norma requerida (como hemos visto en el capítulo 7). Una razón de ello es que, sin considerable capacidad o asistencia, como Graham Dutfield indicó en el capítulo 2, “realmente es muy difícil que los países en desarrollo diseñen e implementen sus propios sistemas de PVP si, como ocurrirá probablemente, estos discrepan en absoluto de la última versión de la UPOV”.

Dicho esto, si un país entra en una negociación ALC con los EE.UU. o la UE con un sistema sui generis en vigor, probablemente tendrá una mejor posición negociadora que otro país que no tiene ningún sistema. Corresponde entonces a los EE.UU. o la UE la responsabilidad de decir que no es eficaz el correspondiente sistema nacional para la protección de las variedades de plantas. La lección más general que se saca de esto es que si una negociación internacional permite la creación de normas alternativas, los países que actúen mejor tendrán que generar lo antes posible esas alternativas. De otro modo, no tendrán más remedio que aceptar la norma internacional. Evidentemente esto supone un reto enorme para muchos países en desarrollo, pues tienen que encontrar recursos para implementar un sistema regulador que satisfaga el examen minucioso de los EE.UU. y la UE.

Los países deben también ser sensibles a las estrategias que otros países emplean para conseguir ganancias reales. Una vez que acaba una negociación sobre la PI entre un país desarrollado y otro en desarrollo, con frecuencia vienen después las ofertas de asistencia técnica. Para los países que quieren hacer que la mayoría de las reglas sobre PI sirvan a sus intereses, la asistencia técnica puede ser peligrosa o provechosa (capítulo 4, encuadre 4.3). La asistencia técnica de los exportadores de PI puede crear una especie de caballo de Troya, creando una comunidad en los países en desarrollo que comparte la perspectiva dominante de EE.UU.-UE-Japón en materia de PI. La asistencia basada en los valores del desarrollo puede ayudar a los países interesados en agricultura y medio ambiente a comprender las implicaciones y el impacto de las reglas del nivel mínimo de la PI, usar cualquier flexibilidad que haya para defender sus intereses, y analizar mejor y elaborar propuestas con enfoques alternativos (Tansey, 2004). Las preguntas fundamentales aquí son: ¿desde qué perspectivas y con qué objetivos se presta la asistencia, y la capacidad de quién y para hacer qué se apoya? Imaginemos, por ejemplo, que usted se encuentra en un divorcio muy reñido y amargo en el que necesita un abogado. Usted no querría realmente que los abogados de su mujer le representaran también a usted –habría un claro conflicto de intereses y usted no esperaría de ellos que vieran las cosas desde su punto de vista. Una asistencia PI demasiado técnica es como esto –dada por aquellos cuyo modo de pensar se basa en el enfoque dominante de los EE.UU. o de la UE sobre la PI, tanto en su implementación como en su cumplimiento, y no en lo que podría ser más útil para los países en desarrollo y los menos desarrollados.

Dirigir los sistemas globales

Hay otro punto sobre el asunto de la UPOV del que vale la pena hablar algo más. La UPOV no es sólo un conjunto de normas de tratados. Es también una toma de decisión por parte de los comités técnicos (Figura 9.1), que toman muchas decisiones en el tiempo sobre cosas como la interpretación de las normas o el tipo de tests científicos y directrices que se aplican cuando se examinan sus características, uniformidad y estabilidad (ver, por ejemplo, UPOV, 2002). Son las numerosas decisiones individuales de estos comités lo que hace que sean colectivamente importantes para conformar el régimen de la UPOV. Estos comités técnicos representan, sin embargo, otro nivel de negociación que es relevante para las reglas globales que afectan a la alimentación y a la agricultura. Sin duda serán importantes en el tema de la armonización de la que se dijo en el capítulo 2 que era el gran tema de la UPOV. Si, como parece probable, los países en desarrollo terminan cada vez más por unirse a la UPOV, tendrán que encontrar medios para participar en la toma de decisiones que tiene lugar en estos comités, porque estos procesos determinan la evolución del régimen. De un modo esperanzador, la discusión del Capítulo 4 del éxito del Grupo de Amigos del Desarrollo, al promocionar la Agenda de Desarrollo de la OMPI, muestra que los países en desarrollo pueden tener una visión holística de una organización internacional y elaborar una agenda para la reforma que reconozca los diferentes niveles verticales en los que tienen lugar las negociaciones en el sistema global. El Capítulo 4 sugiere también que los países en desarrollo se centren cada vez más en temas sistémicos, cuando se trata de la PI y de la biodiversidad, que dirigirse hacia un gueto negociador de un único comité de una única organización (por ejemplo IGC de la OMPI). Quizá la UPOV encuentre a la larga que los procesos ALC que le traen más miembros son la causa de que se desarrolle una diversidad negociadora dentro de sus muros.

Figura 9.1 Estructura del comité de la UPOV

Conclusión

Una conclusión optimista que podemos sacar es que los estados en los últimos quince años han logrado crear dos importantes foros multilaterales para la negociación de los temas de alimentación y biodiversidad –el CDB (junto con el Protocolo de Bioseguridad) y la Comisión sobre Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura, donde se negoció el Tratado y que ahora se enfoca sobre otras áreas, empezando por los recursos genéticos animales. Los países en desarrollo han demostrado que pueden organizar coaliciones que sean sensibles a sus necesidades, de tal forma de ir más allá de las coaliciones que solían tener en el mundo bipolar de la guerra fría– el Grupo de países multidiversos de ideas afines sobre el uso de los recursos genéticos, el Grupo de países en desarrollo de ideas afines que surgió en el contexto del Protocolo de la Bioseguridad, y el Grupo africano y el Grupo de los amigos del desarrollo en el contexto de la OMPI, son todos ellos ejemplos de este enfoque más diferenciado de los países en desarrollo en la negociación. El Capítulo 7, en particular, mostró que la OMPI, la UPOV, la FAO, la OMC y el CDB van avanzando lentamente pero con seguridad en programas de trabajo que tratan de la alimentación, la biodiversidad y los DPI como asuntos integrantes del diseño regulador. El sistema PI, en particular a nivel multilateral, está más abierto que en cualquier momento de su historia. Sin duda, gran parte del mérito de este cambio puede ser debido a las coaliciones de los países en desarrollo, apoyadas por una serie de actores de la sociedad civil.

Con menos optimismo, la influencia estructural de la UE y de los EE.UU. sigue siendo un problema para las coaliciones de los países en desarrollo. Grupos que mantienen su negativa a una negociación multilateral que incluya a los EE.UU. o la UE pueden conseguir mucho (por ejemplo el Grupo Miami con el Protocolo de Biodiversidad (Capítulo 5) o las negociaciones en la FAO sobre la IU). Los ALC siguen socavando los objetivos de las coaliciones de los países en desarrollo en las negociaciones multilaterales. No hay una solución sencilla para esto. Los intereses son defendidos como pueden ser defendidos. Pero al mismo tiempo, los grupos de la sociedad civil, agricultores y científicos están comenzando a construir sus propios sistemas locales. Hay que poner énfasis en los sistemas, pues eso es lo que se necesita para contrarrestar los sistemas administrativos globales de una organización como la UPOV. Los modelos de administración no pueden ser sustituidos por discursos y declaraciones, sino solamente por contramodelos. El ejemplo de BiOS, el sistema de fuentes abiertas para la biotecnología desarrollada por CAMBIA en Australia, el trabajo del Dr. Melaku en Etiopía con la asociación de agricultores locales, y el trabajo de SEARICE en el sudeste de Asia, son todos ellos ejemplos de la construcción de sistemas locales (ver capítulo 8). No es necesario que todos los sistemas locales sean globales, pero es importante que formen parte de un sistema conectado. Quizá la máxima que deberíamos seguir en los sistemas de alimentación y biodiversidad es construir localmente y conectar globalmente.

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