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La descentralización: un proceso eminentemente
social y territorial

Los capítulos precedentes tienen como objetivo informar al lector sobre las principales líneas de investigación que encaran como referencia central la descentralización en las comunidades costeras de la Península de Yucatán. Buscamos subrayar las ricas experiencias de individuos involucrados a varios niveles de este proceso, de agencias gubernamentales, centros universitarios y ONGS.

El primer elemento que llama la atención es la gran complejidad que caracteriza las relaciones entre grupos altamente diversificados de usuarios e instituciones. Cuando son analizadas con un enfoque histórico, como es el caso en esta publicación, existe una clara indicación de que en la Península y otras partes de México prevaleció durante un largo periodo un sistema centralizado de gobierno que todavía presenta formas significativas de resiliencia. Por otro lado, hay también evidencia de que las cosas están cambiando desde hace dos décadas, y de que existe una voluntad creciente de promover la descentralización. Esta publicación procura primero examinar estos cambios en el manejo de áreas costeras desde una perspectiva interdisciplinaria, poniendo énfasis no tanto en las características físicas de las áreas manejadas sino en los individuos, instituciones y redes sociales que soportan estas iniciativas. Segundo, presta atención a las áreas costeras para ver hasta qué punto la especificad de los usuarios y actividades económicas puede influir en el proceso de descentralización en comparación con lo que prevalece en zonas terrestres (ver Colfer y Capistrano, 2007, sobre descentralización en el sector forestal). Tercero, convencidos de que a un nivel general muchas dificultades ligadas a la descentralización frecuentemente provienen de la distinción falsa o borrosa entre territorios y límites de grupos sociales que los explotan, nos apoyamos en un enfoque comparativo que demostrara que pese a estar incluidos en una región administrativa común, los estados de Campeche, Yucatán y Quintana Roo no pueden desarrollar formas de descentralización idénticas.

Como sucede con frecuencia en el caso de publicaciones cuyas partes iniciales adoptan una perspectiva analítica y buscan observar fenómenos a varias escalas, esta conclusión podría lógicamente dar lugar a una serie de lecciones y recomendaciones. Pero el lector deberá estar consciente de que, dada la complejidad de la situación, sería presuntuoso de nuestra parte pretender llegar a afirmaciones incuestionables que pudieran, a mediano plazo, influir en las políticas de descentralización. Tal como lo indica el título de la conclusión, nuestro punto de partida es que en México y en otras partes del mundo los avisos de agencias internacionales que siguieron la Conferencia de Río de Janeiro a principios de los años 90, frecuentemente dieron lugar a fórmulas generalizadas o panaceas que sirvieron de base para emprender varios esfuerzos de descentralización. Después de muchos ensayos y errores, sabemos que los resultados son todavía mitigados. Por lo tanto, como investigadores, estamos convencidos de que se necesitan esfuerzos adicionales de reflexión a niveles analíticos y operacionales, esperando que algunos de nuestros comentarios puedan influir de manera positiva sobre los individuos e instituciones interesados en la descentralización.

Tres principales ejes demostrativos guían esta obra. El primero concierne a una reseña crítica de la trayectoria de la descentralización en México, subrayando su carácter experimental y a veces contradictorio. El segundo atañe a las relaciones entre varios grupos de usuarios con un enfoque de escalas que van de arriba hacia abajo. Puesto que por definición la descentralización implica la transferencia de responsabilidades (de decisión, administrativas y financieras, entre otras) entre una serie de niveles de gobierno, empezar con una breve caracterización de sus componentes internos, examinar después sus relaciones mutuas y finalmente subrayar sus dimensiones positivas y negativas, sería una manera lógica de proceder. Sin embargo, dado el gran número de estudios ya disponibles sobre la descentralización en México, especialmente en lo que toca a las iniciativas del gobierno federal, daremos más importancia a los grupos regionales de soporte, o sea, los representantes del medio académico, ONGS y varios comités consultivos que han sido creados en los últimos años. Nuestra intención es examinar de manera más profunda lo que parece ser una variable importante para comprender las dificultades de implementación de la descentralización: una circulación progresivamente reducida de informaciones cuando uno usa un enfoque “de arriba hacia abajo”; situación que implica distorsiones verticales y horizontales y desequilibrios entre las capacidades de los grupos para llegar a ser colaboradores efectivos. Los capítulos que preceden ya contienen varias pruebas o ejemplos de esta situación.

El tercer eje consiste en examinar cómo un sistema general y supuestamente operacional de descentralización puede generar muchas desigualdades y asimetrías cuando se aplica de manera uniforme en contextos diferentes. En relación con afirmaciones anteriores sobre nuestras capacidades limitadas de análisis para comprender la gran complejidad de este proceso, nos gustaría por lo menos emprender algunas reflexiones sobre los numerosos factores limitantes que pueden influir en la consolidación de un plan de descentralización. Examinaremos, entonces, cómo en los tres estados de la Península podrían ser promovidos mecanismos específicos de intervención, tomando en cuenta la importancia de sus principales sectores económicos -la industria petrolera, la pesca y el turismo internacional- y el peso y el papel variables de agencias gubernamentales estatales en el manejo de recursos costeros.

Finalmente importa subrayar que, independientemente de nuestras trayectorias disciplinarias diferentes, nuestras notas conclusivas responden a una voluntad común de reforzar las ligas entre investigación y políticas públicas dentro de una perspectiva de procesos equilibrados de descentralización que puedan corresponder mejor a las necesidades de las poblaciones locales.

La trayectoria de la descentralización ambiental en México:
una reseña crítica

México afianzó sus procesos de Reforma del Estado en materia ambiental particularmente con la modificación de su estructura política-institucional en diciembre de 1994, mediante la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, a escasos dos años de la Conferencia de Río ´92. Las estructuras políticas institucionales previas relacionadas con la dimensión ambiental y la ecología (la Subsecretaría del Medio Ambiente creada a finales de la década de los 70 como parte de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología creada en 1983 y desmantelada en 1992 para formar parte de la Secretaría de Desarrollo Social) eran fuertemente dependientes de los programas de prevención y control de la contaminación en áreas metropolitanas¹. La etapa más temprana de la instrumentación de la política ambiental en México, con un enfoque integral que persigue el “enverdecimiento” de las operaciones gubernamentales, se presenta entonces entre 1994 y 2000 (OECD, 1998, 2003).

Estas reestructuraciones y aperturas a procesos de gestión ambiental con nuevas secretarías del medio ambiente en la década de 1990 no son exclusivas de México (Brasil en 1993; Colombia en 1993; Bolivia en 1991; Cuba en 1994). Tales reestructuraciones, que fueron planteadas como panaceas para la solución de la gestión ambiental y del buen manejo de los recursos naturales y para lograr un desarrollo sustentable, se reprodujeron a nivel estatal con diferentes niveles de importancia y operatividad.

Lo más curioso es que las panaceas planteadas como soluciones simples a problemas complejos registran largos periodos de enfermedad crónica a nivel de las instituciones. México no está exento de ellas, sobre todo las que se expresan en la efervescencia de organizaciones civiles, consultas públicas, programas sectoriales, consejos estatales y municipales que aumentan año tras año, y que si bien por un lado son aplaudidas, por el otro son catalogadas como excesos de ciudadanía (Olvera, 2007). Como bien señala Brañes (2000), en México se ha configurado un sistema de gestión ambiental, que se creó como un sistema centralizado, sectorizado y sin participación social, pero que últimamente se ha trasformado en un sistema más descentralizado y participativo.

¿Cuáles han sido los logros en materia de descentralización en México? ¿Cuáles son los principales riesgos y oportunidades que genera la descentralización? La respuestas no son simples, por cuanto es preciso considerar la escala territorial (31 estados y un Distrito Federal), temporal (1992 a 2007), administrativa (federal, estatal, municipal), supranacional (intereses de agencias dedicadas a la filantropía y al desarrollo, firmas de convenios y compromisos internacionales), legal (preceptos constitucionales, leyes, reglamentos y normas), económica (intereses de mercado, intereses locales), social (áreas deprimidas y pobreza), ecológica (diversas ecorregiones del país con sus cuerpos de aguas y áreas naturales protegidas), entre otras grandes dimensiones. Una pionera en materia de descentralización en México y que ocupó la dirección de la primera Secretaría de Medio Ambiente, señala a propósito de la descentralización varios aspectos claves:

¹ Lo que se podría llamar la “agenda verde”, durante esos años del último tercio del siglo XX se atendía desde los espacios institucionales responsables del desarrollo agropecuario (particularmente, la Secretaría de Agricultura y Ganadería, primero, y después la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos).

1. Sin duda alguna, la descentralización puede detonar el desarrollo regional sustentable, al contar los estados de la República con la posibilidad de definir sus propias modalidades de desarrollo.
   
   
2. La descentralización puede ser un riesgo cuando no se realiza con el cuidado necesario y con la garantía de que es posible cumplir por parte de los gobiernos locales las funciones que les corresponden conforme a la ley. En estos casos, los recursos naturales descentralizados pueden convertirse –y se convierten– en botines políticos y económicos.
   
   
3. Con el fin de evitar estos problemas es necesario consolidar una política de descentralización, entendiendo que se trata de un proceso sostenido y de largo plazo para la planeación regional sustentable.
   
   
4. Para ello, se requiere fortalecer las capacidades de las autoridades locales y asignar los recursos técnicos, materiales y financieros que correspondan a las nuevas atribuciones.
   
   
5. La descentralización debe extenderse hasta el ámbito municipal y contar con mecanismos claros y transparentes de arbitraje en caso de conflicto, así como tener respaldo técnico para cumplir con sus funciones.²
   
   
6. Hay que evitar que se cometan abusos de autoridad apelando al ‘interés de la nación’, y aceptar que no necesariamente algunas políticas federales que pudieran imponerse frente a intereses locales reflejarían el espíritu original del precepto constitucional en relación con el interés de la nación. Esto en el sentido de que existen algunas atribuciones que, por la propia naturaleza del recurso, han de quedar reservadas únicamente a la Federación, en concordancia con el principio del pacto federal que establece que los intereses de la nación deben anteponerse siempre a los locales (Carabias y Landa, 2006).

Veamos entonces cuáles han sido los logros de la descentralización. Para el caso de México, las modificaciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico en 1996 (inicialmente decretada en 1988) permiten redistribuir las competencias ambientales entre la Federación, los estados y los municipios (Brañes, 2000), y empiezan a darse los primeros grandes pasos para activar una agenda de la descentralización. Es en el año 2000 que cobra calidad de “pasaporte institucionalizado” en materia ambiental, sobre todo, con la experiencia sexenal de la SEMARNAP (1994-2000) y la SEMARNAT (2000-2007) (ver Robles y colaboradores en esta publicación). Algunos sectores ya estaban contando con procesos descentralizadores y desconcentradores anteriores a la emergencia de la SEMARNAP, como el sector hidráulico, sobre todo en el norte del país, al concesionarse a asociaciones de usuarios algunos distritos de riego (OECD, 1998).

² Es importante resaltar lo que Robles señala en relación con este punto “no sabemos cuáles deben ser los mecanismos para cada caso municipal” (Com. pers.).

Los pasos para una gestión ambiental municipal empezaron en 1999 con la Agenda Municipal para la Gestión Ambiental, publicada por la Subsecretaría de Planeación y la Coordinación General de Descentralización de la SEMARNAP; una especie de manual informativo del programa ambiental municipal cuyo argumento base es la “necesidad de la participación de la sociedad en la instrumentación de programas ambientales, legitimidad en la toma de decisiones, credibilidad en la autoridad municipal, percepción de la problemática más cercana a la realidad, fomento de la conciencia ambiental en la ciudadanía” (SEMARNAP, 1999 s/p). En el año 2002 se estableció para cada estado un Programa Estatal de Descentralización como parte del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (Guevara Sanginés, 2003).

La estrategia inicial para la descentralización de la administración ambiental contemplaba la transferencia paulatina de asuntos de competencia política, funciones administrativas y recursos económicos del gobierno federal a los gobiernos estatales y a los municipios, así como, en alguna medida, hacia el sector privado y organizaciones no gubernamentales para trabajar recursos como agua, bosques, pesca y áreas naturales protegidas. Las razones para esta estrategia fueron las siguientes: los estados enfrentan diversas limitaciones en cuanto a su capacidad técnica, administrativa y financiera para ejercer las nuevas funciones que son de su competencia de acuerdo con las reformas de 1996 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA); las aportaciones y presupuestos de la Federación, estados y municipios para el sector del medio ambiente son reducidos, no sólo en relación a la problemática que atienden, sino en comparación con la asignación presupuestal respecto a otros sectores de la administración pública federal, estatal y local; y la generación de recaudación local derivada de derechos ambientales se enfrenta a una regulación jurídica restrictiva y en gran medida centralista (Guevara Sanginés, 2003).

Como señala Guevara Sanginés (2003) en su acertado artículo de descentralización en México -y que Robles y colaboradores acertadamente retoman en esta publicación (Capítulo 2)-, para que este proceso arrancara se establecieron prioridades altas: actualización de la ley estatal (homologación con la LGEEPA); plan de acción ambiental estatal; y mecanismos de financiamiento e inspección y vigilancia. Acciones de prioridad media: ordenamientos ecológicos estatales; planes y programas sectoriales; establecimiento de un registro de emisiones y transferencia de contaminantes; establecimiento de una red estatal de coordinación intersectorial para el manejo ambiental de residuos, mapas de riesgo y sistemas de información geográfica. Y acciones de prioridad baja: órganos de participación ciudadana; órganos mixtos descentralizados ambientales; fortalecimiento de la autoridad ambiental o apoyo al fortalecimiento de la gestión ambiental municipal, adquisición de equipo y capacitación, y reglamentos estatales en materia ambiental.

El proceso de descentralización no marcha solo y para avanzar en la satisfacción de estas prioridades han intervenido instituciones mundiales, como el PNUD, el Banco Mundial, la OECD y el PNUMA, entre otras. El PNUD, por ejemplo, hizo posible la creación de una Unidad de Apoyo en la entonces llamada Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, para la elaboración y gestión de propuestas ante el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), lo cual obtuvo como fruto el aumento del monto de la cartera de proyectos: de 504,000 dólares en 1997 a 29.9 millones de dólares. Esta Unidad también tuvo un papel relevante en la formulación de la Estrategia Nacional de Medio Ambiente, y fortaleció el Programa de Apoyo al Proceso de Descentralización en el marco del nuevo federalismo con financiamiento del FMAM (PNUD, 2002).

En el fondo, el problema consiste en buena medida en armonizar adecuadamente los requerimientos de la descentralización y la centralización de la gestión ambiental, de modo que no queden en simples propuestas generalizadoras y abstractas. En este sentido se ha avanzado durante la gestión de la SEMARNAT en relación con playas y costas. Éstas fueron descentralizadas a los municipios³ (administración de la zona federal marítima terrestre -franja de 20 metros contados a partir de la línea máxima que alcanza el mar en las costas mexicanas-), ya que en ellas se concentra gran parte de la actividad turística y pesquera. La justificación para esta estrategia de descentralización fue alentar el aprovechamiento de un bien nacional subexplotado, mejorar la recaudación de los municipios costeros, ordenar la actividad turística y pesquera y garantizar un adecuado cuidado ecológico (Diario Reforma, p.12, sección A, 2005).

La descentralización de la zona federal marítima terrestre es sin duda un logro relativo para los municipios costeros (relativo en tanto no opere con eficacia en el nivel municipal), pero debemos tomar en cuenta que muchos de estos municipios tienen su cabecera municipal lejos de los puertos, y se encuentran dedicados generalmente a otras actividades tierra adentro, lo que no garantiza que los beneficios sean distribuidos de manera equitativa y permitan dinamizar o remontar el estado de marginalidad social en el que se encuentran: por ejemplo, Sisal (Hunucmá), El Cuyo (Tizimín) o Las Coloradas (Río Lagartos) en Yucatán; Isla Arena (Calkiní) en Campeche; o Majahual (Othón P. Blanco) en Quintana Roo. Importa también mencionar que aunque estos municipios se han beneficiado con la descentralización de la zona federal costera, en los casos que cuentan con la categoría de área natural protegida -como la Reserva de la Biosfera de Ría Lagartos- los municipios no pueden tomar decisiones y no tienen control sobre las actividades e inversiones que se realizan o podrían realizarse en la costa, pues éstas son administradas por la dirección de la reserva. Así, este proceso de descentralización debe ser tomado con cuidado, aun en los casos donde aparentemente ha tenido éxito.

³ Esta gestión inició durante la administración de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hacia finales de la última década del siglo pasado. Continuó después, durante la administración encabezada por Vicente Fox (2001-2006), y aún ahora se encuentra inconclusa, o en calidad de una propuesta de papel.

La transferencia de responsabilidades, competencias y capacidades de unidades superiores a unidades menores de gobierno con su correspondiente capacidad de decisión, recursos e información, más una lógica de incentivos, cobra una multiplicidad de dimensiones sociopolíticas que no se ajusta a una sola lógica de dimensión territorial, mucho menos de simples aspectos de jurisdicción administrativa (los municipios y sus comisarías), además de que se relaciona con asuntos de seguridad nacional. Por ejemplo, un municipio como Benito Juárez en Quintana Roo, con Cancún a la cabeza como mayor centro turístico a escala internacional (ver Campos y colaboradores, capítulo 10), no tiene el mismo proceso de transferencia que Río Lagartos en Yucatán donde se encuentra la segunda salinera industrial de todo el país (ver Doyon y colaboradoras, capítulo 12). Mucho menos comunidades emergentes a partir del turismo, como Costa Maya en el municipio de Othón P. Blanco en Quintana Roo, que crece exponencialmente con flujos de población migrante. Esta comunidad, que en menos de seis años se convirtió de campamento pesquero con 100 personas en alcaldía en junio de 2007 con 1,500 habitantes, la mayoría concentrados en ofrecer servicios al turismo, se sorprende de los beneficios de la descentralización (el cobro de derechos por zona federal marítimo terrestre). Esta circunstancia coloca a la comunidad en controversia con la cabecera municipal (Chetumal), debido a su capacidad de generar recaudaciones superiores a las de cualquier otro municipio de la Península (ver Campos y Sosa, capítulo 14 en esta publicación y Fraga, 2007).

Podríamos entonces afirmar que la agenda de la descentralización de la gestión ambiental en México tiene una década de haberse institucionalizado, si tomamos en cuenta el plano normativo jurídico (preceptos constitucionales, leyes, decretos, reglamentos) y el plano de las organizaciones y las conductas de los actores que no están exentos de fragmentación. Si bien, esta agenda también ha permitido la construcción de un sistema (gobernanza), cuyos mecanismos de coordinación intergubernamental (formales y fiscales) estamos apenas comprendiendo en un ejercicio de sistematización, como lo es esta publicación que aborda el caso de la Península de Yucatán.

El problema de la descentralización es fundamentalmente político (lo que la ciencia natural no está preparada para entender, y la ciencia social comprende ligeramente, sobre todo en el plano de la gestión ambiental), y está estrechamente vinculado a la organización territorial del poder del Estado (muchas veces rebasado o superado por los procesos de globalización de la economía-mundo) El cuestionamiento respecto a si es positivo o negativo dependerá de la multiplicidad de enfoques desde la historia hasta la sociología y la semiótica (los intricados significados de la cultura).

Sin embargo, no podemos dejar de subrayar que los beneficios de la descentralización están en la apertura democrática que atraviesa por la participación ciudadana. Es decir, desde el punto de vista político refuerza el sistema democrático (descentralización equivale a más participación), y desde el punto de vista de la eficiencia descongestiona el poder central, facilita la administración de los asuntos que por su cercanía (municipios y comisarías) pueden ser mejor conocidos y resueltos más eficientemente. Pero genera también la entrada de nuevos actores transnacionales (nuevos ciudadanos a diferentes niveles de inversión y adscripción, que pueden ser sujetos solicitantes de concesiones para desarrollar bienes y servicios ambientales, o de compra de tierras para supuestamente conservarlas mejor que los campesinos), por lo que hay quienes perciben estos procesos de descentralización como procesos privatizadores de la economía y de los recursos naturales de la nación, y como una pérdida dolorosa de soberanía nacional, o incluso local (Nadal en La Jornada, 2006).

En cuanto a la participación ciudadana no cabe duda que en la Península de Yucatán existen procesos de gestión ambiental (unos fuertes y otros considerablemente débiles), pero también existen fuertes barreras que no permiten advertir que lo social y lo ambiental están fuertemente interconectados. Tal vez esto se deba a que los principales promotores de lo ambiental están mediados por organizaciones no gubernamentales cuyo peso en formación proviene de las ciencias naturales: como señala la directora de un Parque Marino de la Península: “80% del tiempo están dedicados a realizar sociología siendo biólogos”. Ojalá que el reciente plan de ordenamiento ambiental de la Península de Yucatán permita corregir hasta cierto punto la trayectoria anterior y genere esfuerzos más sistemáticos de colaboración entre las instituciones e individuos involucrados en decisiones sobre el manejo de sus zonas costeras.

¿Qué podemos aprender de los vínculos entre los actores sociales?

Agencias internacionales

Tal como ocurrió en muchos países en el periodo que siguió a la Conferencia de Río a principios de los años 90, en México varias agencias internacionales ejercieron una gran influencia en las políticas de manejo de los recursos naturales. Nos referimos aquí principalmente al Banco Mundial (BM), al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cerca de 150 áreas naturales protegidas de diversas categorías fueron establecidas, frecuentemente en un contexto de rápida transición que no proporcionó mucho tiempo a los tomadores de decisiones para desarrollar fuertes estrategias de implementación. De este total, 29 se encuentran en la enínsula de Yucatán, de las cuales, 19 son de jurisdicción federal y 10 de responsabilidad estatal (ver Arrellano y colaboradores, capítulo 6). Como lo subrayan claramente muchas contribuciones anteriores, el hecho de que México no sea un país con un sistema federativo sino unitario implica que es difícil identificar, dada su gran diversidad ecológica, económica y cultural, fórmulas de manejo adaptadas a condiciones regionales o locales y en las cuales podría consolidarse una verdadera descentralización.

En muchos casos se conjuga un constante cambio institucional con escasos recursos económicos y humanos, lo que genera fórmulas de manejo mayormente experimentales. Si bien estas agencias han logrado sensibilizar a las autoridades en cuanto a la necesidad de emprender varias iniciativas de manejo ambiental con una participación de niveles administrativos inferiores, faltan todavía líneas directrices en las cuales la oposición entre las visiones “conservacionista y desarrollista” -como lo señalan Córdoba y Ordóñez en el capítulo 3- podría ser reducida. Importa también no olvidar que además de interactuar directamente con las varias secretarías del gobierno mexicano, las agencias internacionales también respaldan varias iniciativas de una gran cantidad de ONGS cuyos objetivos no siempre priorizan una participación pública más firme en la toma de decisiones de manejo, además de que muchas están más orientadas hacia la preservación de la biodiversidad. La desconfianza de los usuarios frente a estas agencias internacionales está presente en varias comunidades que forman parte de áreas naturales protegidas; y la estrecha relación entre estas agencias con las del gobierno federal y estatal genera entre los usuarios una situación de clientelismo difuso, que en la mayoría de los casos se convierte en etiquetas de prestigio y relaciones patrón-cliente para las comunidades locales.

Como en otros lugares, el papel de las agencias internacionales en el manejo costero de México es muy complejo y sus resultados no pueden ser sistematizados fácilmente. Si por una parte, la llamada a una descentralización más efectiva está presente en muchos discursos e iniciativas de las autoridades políticas, los resultados se caracterizan todavía por un contenido parcial y experimental; lo que está sucediendo en la Península de Yucatán ilustra bien esta situación. A continuación exponemos aspectos centrales que se derivan del análisis y reflexión del caso estudiado en la península.

Agencias del gobierno y consejos consultivos

Cuando se aborda el manejo costero en México, es necesario tomar en cuenta el hecho de que muchas secretarías están involucradas dada la amplitud de las zonas marinas y el importante papel que tienen en la economía nacional, especialmente por lo que toca al petróleo, el turismo y la pesca. Esta situación resulta en un sistema administrativo complejo y fluctuante, en el que el nivel de descentralización es muy variable: ciertas secretarías tienen oficinas estatales y otras no, con sub-dependencias cuyo mandato puede ser o no de nivel nacional o regional. De manera que para responder a las guías de las agencias internacionales, varias secretarías han establecido, a través de comités de participación ciudadana, mecanismos de consulta pública para reforzar sus iniciativas. Lo que llama la atención, sin embargo, es la multitud de estos comités (CCNDS, CCDRS, Consejos asesores de ANP, COPLADES, COPLADEMUN, Alianzas intermunicipales, IMPLAN, Asociaciones de municipios costeros, Comités de pesca, Consejos de cuenca, Asociaciones civiles locales, Comités insumo-producto, entre otras) y su falta de coordinación, sin mencionar que su composición y responsabilidades pueden variar mucho de una secretaría a otra (ver Guzmán y colaboradoras en el capítulo 7). Como lo menciona Robles, “parecen atrapados en una falsa simulación de representatividad que entorpece lo que podría considerarse como una verdadera colaboración” (2007:1). Por su parte, Olvera indica que se “ha confundido la noción de participación ciudadana con los formas de democracia directa” y que muchos de estos comités “empezaron a tomarse como experimentos que compartían una cierta falta de institucionalidad, una carencia de apoyo político y una ausencia de actores sociales lo suficientemente fuertes como para imponer sus condiciones al sector público” (2007:5 y 11).

Importa subrayar también que con los cambios de gobierno central que en México ocurren cada sexenio, se registran modificaciones administrativas que tienen consecuencias en el manejo costero. Un buen ejemplo fue la creación de la Secretaria de Pesca (SEPESCA) en 1981, su transferencia a la Secretaría del Medio Ambiente y de Recursos Naturales (SEMARNAT) en 1994 y después a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Alimentación (SAGARPA) en 2000 (ver capítulo de Fraga y colaboradoras, capítulo 9). Además, como lo subrayan claramente Guzmán y colaboradoras en el capítulo 7, la administración pesquera a través de CONAPESCA decidió recientemente ubicar su funcionamiento en la región del Pacífico Norte al transferir su oficina a Mazatlán, lo que ha generado problemas en los estados del Golfo de México y Mar Caribe principalmente, puesto que los productores están enfrentados a costos más grandes de transacción. Si bien podemos hablar en este caso de una cierta forma de descentralización, corresponde de hecho a una re-centralización en la región pesquera más importante del país a expensas de otras regiones menos favorecidas.

El medio académico

Muchos investigadores están fuertemente implicados en varias iniciativas gubernamentales referentes a la descentralización, especialmente las relacionadas con el manejo ambiental. En la Península de Yucatán existen varias instituciones, tales como EPOMEX-UAC, CINVESTAV, UADY, UQROO, CICY, ECOSUR, ITM, UNAM, CIESAS, cuyos investigadores han mantenido contactos estrechos con agencias del gobierno como asesores y participantes en varios comités de coordinación a nivel peninsular y local. La parte III de esta publicación subraya claramente que se ha acumulado una gran experiencia en cuestiones de petróleo, ordenamiento territorial, pesca y turismo. En el caso de intervenciones y necesidades de investigación relacionadas con zonas costeras, los representantes de las ciencias naturales son más numerosos que los de las ciencias sociales y económico administrativas.

En términos de descentralización y gobernanza costera, esta asimetría presenta ciertas desventajas puesto que muchas intervenciones ponen más énfasis en los recursos naturales que en las poblaciones humanas que los explotan; y cuando la atención es puesta en las poblaciones locales y los usuarios, se tiende a una mera propuesta de sociología de la trasgresión de los recursos naturales. Resulta que a pesar de los numerosos discursos sobre la importancia de la participación pública en la toma de decisiones, faltan todavía muchos esfuerzos de consulta pública en los cuales las opiniones de los usuarios de la base podrían ser más conocidas y contundentes, y servir de parámetros para el establecimiento de políticas de manejo. Pero lo que resulta aún más cuestionable en términos de impacto social, es la existencia de una “cultura científica o académica” que prioriza a todo precio estudios y análisis cuyo valor es determinado por el prestigio de la casa editorial o de la revista que los publica, y que generalmente se trata de editoriales o revistas en inglés a expensas de productos más accesibles que le sirvan a la población en general. La falta de reconocimiento de los sistemas académicos de evaluación sobre los esfuerzos y méritos que implica la difusión de resultados de investigaciones científicas multi y transdisciplinarias a personas poco familiarizadas con el medio académico, no incita a los investigadores (o a sus instituciones) a vincularse sobre una base regular con las poblaciones locales, puesto que no se considera como una parte importante de su trabajo científico (Breton et al., 2006:244).

Los científicos que lo hacen se ven penalizados en términos de evaluación interna. Será entonces importante promover nuevas orientaciones en las cuales, siempre manteniendo la misión y el rigor de la investigación científica “stricto senso”, se otorgue más reconocimiento al trabajo académico vinculado con la difusión e incidencia de resultados en las poblaciones locales sobre el uso sostenible, conservación y administración de los recursos naturales. Como lo indican León, Sosa y Graf (capítulo 5), “se requiere una profunda transformación académica que deje la etapa de difusión y extensionismo y pase a una nueva etapa de comunicación y transmisión de sus saberes, hacia un nuevo modelo que podría denominarse “servicios de información pública” donde se especialice y reconozca la función de divulgación especializada para la toma de decisión. Es decir, que la demanda de difundir los conocimientos sea reconocida como una necesidad interna (la universidad con sus propias recompensas) y como una obligación externa (los usuarios, diputados, gobiernos, empresas, el ciudadano común) para ser escuchados” (2007:1). Tal orientación podría enriquecer considerablemente el papel de varios instrumentos de participación ciudadana o comités consultivos, porque tendrían acceso a información más completa y actualizada que podría establecer con mayor solidez su grado de representatividad. Pero este cambio de actitud no podrá tomar forma sin una voluntad común de las agencias gubernamentales y académicas de cambiar hasta cierto punto las reglas del juego; de lo contrario, muchos discursos sobre una descentralización que busca una participación y corresponsabilidad pública representativa se quedarán como panaceas sin gran efecto.

Las ONGS

Las organizaciones no gubernamentales han crecido exponencialmente en México, de tal manera que para 1994 se reportaban más de 400, de las que más de una cuarta parte tenía su sede en el Distrito Federal (OECD, 1998). Las ONGS reportadas en la Península de Yucatán en el año 2000 eran más de 150, y se encontraban catalogadas en cinco niveles según su capacidad de gestión de recursos económicos, su trabajo sostenido con las comunidades y su maduración en infraestructura humana y material (Wilshusen y Murguía, 2003). Según sea el organismo que provee de fondos financieros a las ONG, será su peso, su fuerza y su influencia dentro de las comunidades de la península. Muchas de éstas ONGS son desconocidas por los habitantes de las comunidades, otras son conocidas por su oportunismo, su falta de continuidad con los proyectos, su improvisación o su falta de ética. Esto tiene que ver con los intereses pragmáticos de las ONGS. Así, muchas se enfocan en la conservación y la preservación de recursos naturales, o en la gestión y control de especies emblemáticas, como el flamenco y las tortugas. En estos casos, los habitantes de las comunidades, quienes dedican parte de la vida cotidiana a la búsqueda de alternativas económicas y a sobrevivir a través de varias actividades de producción artesanal a pequeña escala, en general están menos interesados por estas iniciativas de conservación, y muchas veces no las conocen. Estas mismas ONGS emplean muchas veces a voluntarios tanto locales como foráneos (de otros estados de México e incluso de otros países). En estos casos, los habitantes de las comunidades están concientes de la presencia de un extranjero dentro de sus pueblos, pero se preocupan poco de lo que pueda estar haciendo.

El caso de las ONGS que trabajan con niños, por lo general son más conocidas en las comunidades. Estas organizaciones promueven la educación y la conciencia ambiental a través de actividades de recuperación y de capacitación con niños de las escuelas primarias. Sin embargo, en muchos casos, las ONGS no son muy visibles para la mayoría de los habitantes de las comunidades costeras y rurales, porque no siempre emprenden temas que resulten prioritarios para las poblaciones locales.

Estas organizaciones son difusas y transitorias en las comunidades donde trabajan, y el voluntariado seleccionado para formar parte de ellas está principalmente constituido por estudiantes de algún nivel de licenciatura que requieren llevar a cabo servicios sociales. La capacidad de gestión ambiental depende de la fuente financiera de la cual la organización recibe fondos, por ejemplo, en la Península de Yucatán, Pronatura-PY es la organización más visible vinculada a grupos empresariales y ONGS trasnacionales (WWF, CI, Audubon Society, entre otras). Según Villalobos y Jaber (ver capítulo 16), en Campeche las ONGS no han tenido el crecimiento y proceso de maduración que se ha experimentado en otros estados de la península. Son pocos los casos de éxito, por lo que en este momento su grado de influencia en un proceso de descentralización del manejo ambiental es poco significativo, aunque no está ausente.

Es importante mencionar que muchas de las ONG que se ubican en la Península de Yucatán fueron creadas por ex-empleados del gobierno, o incluso de PEMEX, y de sectores productivos, como nueva fuente de trabajo después de los ajustes sexenales que el Estado efectúa en la burocracia, y también por académicos que todavía trabajan dentro de varias instituciones de educación y crearon su ONG para completar sus actividades de investigación, o su economía, y pocos son los que lo han hecho por un pleno compromiso social y basados en una planeación⁴. Entonces, el funcionamiento de estas ONGS está íntimamente ligado a las conexiones y contactos que tienen estos individuos con otros que todavía se ubican dentro del aparato del Estado y sus varias agencias, de tal suerte que esta condición con seguridad ejerce una influencia en los procesos de descentralización de la gestión y manejo ambiental, que todavía hay que continuar analizando. Finalmente, se puede indicar también que alrededor del contexto de las ONGS se encuentran muchos investigadores, empleados de instituciones de educación e investigación, o egresados de éstas, que ofrecen sus servicios de consultores a estas organizaciones para su investigación (investigaciones raras veces publicadas o que por lo general no recopilan la experiencia acumulada de trabajo participativo, debido al círculo vicioso de entregar informes y conseguir fondos).

Ocurre también que muchas veces los investigadores vinculados a las ONGS ofrecen directamente sus servicios a varios grupos de comunidades costeras que desean desarrollar proyectos de desarrollo sustentable o de ecoturismo. Si bien muchas veces estos proyectos se desarrollan sin problemas, por ejemplo, los investigadores cumplen con lo que los grupos comunitarios requieren para elaborar los expedientes de solicitud de un permiso de ecoturismo, en otras ocasiones no cumplen bien estas tareas o no las concluyen, dejando a los grupos comunitarios sin recursos y sin alternativas. Entonces, dentro de un proceso de descentralización es importante ver los mecanismos y las instituciones que están debidamente conformadas, cuáles tienen credibilidad y poder de convocatoria entre los administradores y las comunidades, qué tipo de servicios y colaboración ofrecen a la población, y cuáles tienen un impacto fuerte en la calidad y el tipo de descentralización que puede ser desarrollado en la Península de Yucatán. La capacitación sigue siendo un proceso y una herramienta indispensable para lograr la descentralización.

⁴ Biocenosis, A.C., que se creó en 1983 y ha trabajado en la península desde finales de los años ochenta, parece ser una excepción de la que se habla poco (Robles, 2007, com. personal).

No cabe duda que la consolidación de las ONGS en la Península de Yucatán en los últimos 20 años se ha inscrito dentro de un proceso muy visible a nivel mundial. Si por una parte, su presencia en las comunidades ha contribuido a reforzar la imagen y el papel de las unidades locales en el desarrollo, por la otra, se debe admitir que su trayectoria ha dado lugar a resultados mitigados debido a su gran diversidad interna y falta de coordinación. En otras palabras, en términos de descentralización, las ONGS no representan todavía un grupo de actores sociales consolidado y bien articulado, además de que su mandato permanece relativamente impreciso.

Las comunidades y las asociaciones civiles

La parte IV de esta publicación ilustra bien las enormes diferencias que existen entre las comunidades. A pesar de compartir rasgos similares por su ubicación en la costa, se caracterizan por grandes variaciones demográficas y diversas formas de apropiación de los recursos y de respeto a las leyes, además de que se encuentran insertas en una economía regional diferenciada dentro de un megaproceso de globalización. Por ello, sus oportunidades y capacidades para lograr un desarrollo no son iguales, aparte de que casi todas son impactadas por una pobreza creciente y la bancarrota de muchas iniciativas comunitarias, la división de las cooperativas y de los ejidos, y la casi total desaparición de la milpa en las zonas costeras. Estos procesos generan una migración interna y externa creciente que lleva a una marginación considerable, aunque no tan extrema como la registrada en Chiapas y Oaxaca. De esta manera, resulta que los vínculos de las comunidades con los niveles estatal y nacional de gobierno permanecen tenues y frágiles o discontinuos; sus problemas básicos raramente corresponden a los intereses de investigación de los académicos; y son utilizadas en los varios juegos y cambios políticos y económicos que tienen lugar cada sexenio.

Para comprender mejor el papel de las comunidades y de las ONGS dentro de este contexto, importa subrayar la presencia de varias asociaciones civiles. Son organizaciones no gubernamentales frecuentemente financiadas por agencias internacionales y creadas por habitantes de las comunidades costeras. Pueden tomar varias formas y servir para diferentes propósitos, pero la mayoría comparten preocupaciones de conservación del medio ambiente, tales como la recuperación de envases de plástico, la organización de “fiestas ambientales” para niños, la gestión de una reserva marina, o proyectos de agricultura orgánica a nivel local. De éstas diferentes asociaciones civiles (A.C.), que surgen de iniciativas locales y de los intereses y deseos de ciertas personas de la comunidad, se pueden encontrar varias incluso en pequeños pueblos, coordinadas por italianos, alemanes, estadounidenses, canadienses y personas del centro de México, y en raras ocasiones sus coordinadores son de procedencia local como los casos excepcionales de San Felipe y San Crisanto. Son asociaciones son diversificadas, dependiendo de sus fuentes de financiamiento y de sus vínculos con instituciones más o menos fuertes dentro de las regiones costeras. También, las asociaciones pueden a veces competir por el mismo financiamiento o buscar objetivos similares o diferentes, ambientales o socioeconómicos –incluso contrapuestos– dentro de un mismo ecosistema.

Por lo que toca a la organización interna de las comunidades, las asociaciones generan varios cambios porque mueven los polos tradicionales de poder. En efecto, movilizan dinero, recursos y contactos con varias clases de personas ubicadas en agencias y otorgan un nuevo estatuto a los individuos que las crearon; individuos que no son, por lo general, los que detentan el poder tradicional en los pueblos, y por otra parte, muchas de estas asociaciones han sido promovidas por mujeres. Sin embargo, las A.C. pueden crear conflictos dentro de las comunidades y contribuir en cierta forma a su marginación interna por los cambios que estimulan. Pueden aparecer nuevas desigualdades cuando empieza un proyecto que conlleva una redefinición o una nueva configuración del poder, lo cual siempre crea resistencia de los intereses o grupos que se han visto beneficiados con las formas tradicionales. Desde el punto de vista de la descentralización, éstas A.C. representan nuevos actores sociales que a veces, dependiendo de la importancia de su financiamiento, pueden competir con las autoridades municipales. Pero también se debe reparar en que, con cierta frecuencia, representan capacidades de gestión y operación que fortalecen las posibilidades de recibir en descentralización facultades y atribuciones, cuando se establecen alianzas sólidas entre las A.C. y las autoridades locales.

A un nivel general, el papel que deberán jugar las comunidades para contribuir o poder aplicar a la vida cotidiana los procesos de descentralización será el de convertirse en agentes corresponsables del seguimiento y evaluación de estos procesos de manejo ambiental. Uno de los principales obstáculos para ello es que la mayor parte de las estructuras de participación ciudadana -al estar conformadas por cargos honorarios- no tiene esquemas de financiamiento para asegurar la participación constante de los ciudadanos representantes de los diferentes sectores de la sociedad civil. Otro reto importante, que se traducirá en una gran oportunidad para la descentralización una vez que se vea resuelto, es que las instituciones de nivel municipal adquieran un mayor compromiso de participación y los cuerpos municipales de gestión ambiental se profesionalicen.

Actualmente, quienes mueven y toman las decisiones en las comunidades en el ámbito del manejo ambiental no son necesariamente los líderes elegidos en los esquemas de directivas o cooperativas; mayormente son líderes naturales que tienen entre sus sectores un reconocimiento moral que, sin embargo, en algunos casos no coincide con el aval político o estatal. Además existe el problema generado por el hecho de que las elecciones municipales se realicen cada tres años, y por la imposibilidad constitucional de reelección de los alcaldes (que en numerosos foros nacionales se ha destacado como un problema serio para la continuidad de programas locales porque implica permanecer en un constante aprendizaje). Al cambiar los equipos técnicos de trabajo cada sexenio o trienio no existe la posibilidad de continuidad o de demostración de éxito en su gestión ambiental. Este es un problema relevante que cualquier programa estatal o nacional de descentralización tendrá que resolver.

En resumen, vemos que a nivel de los actores sociales se puede advertir la existencia de varias iniciativas de colaboración, pero que, sin embargo, se encuentran atomizadas y no debidamente vinculadas con sus actores ni con sus contenidos, debido a la sobresaturación de programas, talleres, proyectos y consultas públicas que han impregnado en los habitantes locales (los que acceden a ellos) la noción de que el cuidado del medio ambiente (terciarización de la economía) es más importante que sembrar, cosechar y pescar (fuente de alimentos), pues éstas actividades deterioran el medio ambiente; lo que muchas veces contradice una verdadera política de desarrollo sustentable. Los principales actores de los procesos de gestión ambiental (ONG, academia, agencias de desarrollo y usuarios locales) se encuentran atomizados en procesos puntuales que demandan los mandos superiores (financiadores, estándares de publicación internacional, permisionarios, comerciantes y directores), dejando en la inercia y en un laissez-faire los vínculos entre actores e instituciones. Para lograr procesos de descentralización más exitosos, se deben emprender más estudios de “ingeniería social” en los que se podría precisar más la contribución potencial de cada parte.

La necesidad de un enfoque estatal comparativo

Para lograr la descentralización del manejo y gestión ambiental en la Península de Yucatán, tomando en consideración la delegación de responsabilidades, facultades y atribuciones del estado a los municipios, necesitamos tener en cuenta el eje de la economía de cada entidad: Quintana Roo con el turismo de playa; Campeche con el petróleo, pesca, silvicultura e incipiente turismo alternativo; y Yucatán con una industria relativamente más diversificada, la importancia portuaria y el papel del puerto de altura en Progreso, turismo, pesca y servicios peninsulares de educación, salud y diversión.

Si bien son las mismas instituciones federales las que intervienen a nivel general en la gestión ambiental costera, importa subrayar que dependiendo de las principales características económicas de cada estado, ciertas agencias tienen un papel más visible tales como PEMEX en Campeche y FONATUR en Quintana Roo.

Si tomamos al estado de Quintana Roo con el turismo, vemos que es la entidad que aporta más divisas al país por este concepto; ocupa el sexto lugar a nivel mundial por el paso de cruceros entre los Estados Unidos y el Caribe y el primero a nivel nacional. Los ocho municipios que componen la entidad reciben inequitativamente los beneficios del turismo: reciben más Benito Juárez (Cancún) y Solidaridad (Playa del Carmen) que Felipe Carrillo Puerto y José María Morelos (la zona maya del estado). Un ejemplo de la explosión de recursos captados por el acelerado paso al turismo, es la alcaldía de Majahual en Costa Maya que ingresa a su municipio Othón P. Blanco (cuya cabecera es Chetumal, la capital del estado) 4 millones de pesos al año por pago de derechos de zona federal. Esto ha generado descontento entre las autoridades locales, porque señalan que estos recursos no son devueltos para beneficio de los habitantes y de la comunidad (por ejemplo, para mejorar la infraestructura vial o dotar de agua de calidad a la población) (entrevista con el Delegado Municipal, 13 de agosto, 2007).

Quintana Roo es un estado receptor de inmigrantes de todo el país -y recientemente de Centro y Sudamérica- que van delineando los contornos de nuevos asentamientos humanos donde el sentido de “comunidad”, en la significación antropológica de la palabra, está ubicado en pueblos y ciudades de Yucatán, Veracruz, Tabasco, Distrito Federal, Chiapas y Campeche. Los habitantes de estos nuevos asentamientos de no más de 15 a 20 años de antigüedad (excepto los migrantes de la zona maya de Quintana Roo) están inmersos en jornadas de trabajo con tres horarios distintos y rotativos durante la semana en los hoteles y restaurantes de la zona. ¿Es posible que a futuro puedan convertirse en gestores y capacitadores de procesos de manejo ambiental en sus comunidades? ¿Qué y cuáles capacidades locales queremos aprovechar para lograr procesos de descentralización?

La otra cara de la moneda es que siendo Quintana Roo un estado reciente (fue creado en 1974 y tiene la universidad pública estatal más joven del país, creada en 1991), más del 70% de su población está formada por inmigrantes que se convirtieron en sus ciudadanos. Si tomamos a los habitantes originarios (principalmente de la zona maya), ellos nunca reconocieron el centralismo de un gobierno (“huaches” de México los llaman localmente) que los apaciguó, pero nunca los doblegó (lo que el turismo viene a lograr mediante las extensas jornadas de trabajo y ofreciéndoles autobuses de traslado a más de 120 kms de distancia entre el complejo turístico y sus comunidades, que se convierten así en comunidades dormitorios) (Fraga, 2007).

Como bien exponen Campos, Sierra y Balam en este libro (capítulo 10), la migración de los mayas hacia el turismo es lo que le ha dado su razón de ser al estado de Quintana Roo, a lo que habría que agregar que la sobreventa del simbolismo maya en la mercadotecnia del turismo de masas y el ecoturismo enorgullece a las empresas trasnacionales y apacigua a los habitantes que trabajan allí, quienes de esta manera se encuentran lejos de estar preparados para una descentralización estado-municipio.

Campeche, por su parte, con sus once municipios tiene otro gigante que surge en la década de los sesenta, como señalan Villalobos y Rivera en este libro (capítulo 8), y que originó demandas de espacios habitacionales, infraestructura de transporte, generó violencia en las ciudades que formó (Ciudad del Carmen), contaminó ríos y desplazó a la pesca del camarón: el petróleo. Contrariamente a lo que sucedió en Quintana Roo con el turismo, en Campeche la actividad petrolera, con PEMEX como su cabeza ejecutiva, además de ser una industria muy centralizada, históricamente no ha generado muchos resultados positivos para la economía local en términos de un bienestar con desarrollo sostenible, puesto que la mayoría de los empleos y negocios de los servicios asociados pertenece a gente foránea que no tiene un sentimiento de pertenencia al estado, ni a la cultural local, ni al medio ambiente del municipio.

Yucatán, en cambio, es hoy es un estado expulsor de población, principalmente hacia la Riviera Maya y Cancún. Su población de migrantes temporales queda atrapada entonces en un vaivén entre “ser y no ser”, mal capacitada, conformada principalmente por obreros de la construcción, sin calificación ni estabilidad para dar servicios en los hoteles y restaurantes de Quintana Roo, preocupados por regresar a sus comunidades locales de afecto y arraigo, pero cayendo en el alcoholismo semanal (Fraga y colaboradores, en prensa). ¿Quiénes serán capaces de ser gestores de sus municipios, asumir las responsabilidades fiscales, sociales y ambientales?

Es importante resaltar en esta breve comparación que aunque Yucatán cuenta con 13 municipios costeros, el total de sus municipios es de 106, lo que para la administración estatal significa preocupaciones e intervenciones muy diversificadas, en las cuales los problemas vinculados a las zonas costeras y marinas no son necesariamente priorizados.

Es obvio que a pesar de sus características diferentes, los tres estados de la península se enfrentan a problemas estructurales similares en términos de descentralización. Para que la descentralización comience a ser una prioridad de política pública debe empezar por elevar los estándares de educación en cada rincón de cualquier municipio, instruir para la no corrupción, tener mejores salarios, crear incentivos locales de arraigo para producir alimentos, dotar de infraestructura urbana y servicios a cada comisaría y cabecera municipal en el abandono, capacitar, por parte de las autoridades, cuadros locales a partir de los ya formados externamente para que regresen a sus comunidades, y acercar a los turistas a lo rural y no exclusivamente a los paisajes de mar, sol y arena. Además, es indispensable incentivar al capital local, que suele estar en manos de “caciques”, para crear fuentes alternas de trabajo y no caer en el paternalismo característico de programas tipo PRONASOL u Oportunidades, Procampo e incluso proyectos comunitarios donde los únicos bene? ciados son los equipos de trabajo urbanos. Se requiere también devolver credibilidad y corresponsabilidad a las autoridades locales viciadas por bipartidismos largamente arraigados en los municipios, ser menos asistencialistas, con acciones de seguimiento o evaluación, y más propositivos de manera que el dinero no sea la fuente exclusiva de la motivación comunitaria. Sin embargo, la resolución de estos problemas debe apoyarse en una visión administrativa y participativa que reconozca que cada estado tiene una cierta especi? cidad a nivel económico y político, y que por lo tanto los mecanismos y modalidades de la descentralización pueden variar de un estado a otro.

Comentarios Finales

Como hicimos notar en los apartados anteriores, la descentralización en México inició hace poco más de una década, pero se puede decir que en un país como México, con un poco más de cien millones de habitantes y un territorio de casi dos millones de kilómetros cuadrados, los procesos, aunque lentos, no han sido del todo negativos. Uno de los logros positivos al que habrá que apostar para a? anzar los procesos de gestión ambiental en los próximos años son los CCDS (Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, establecidos en cinco grandes regiones del país). Creados en 1995, aportaron siete años después, como Consejo Nacional, un documento sobre la Sustentabilidad de Océanos y Costas (SEMARNAT-PNUD, 2007). En el 2003 se logró su participación efectiva en ordenamientos ecológicos, como es el caso del Golfo de California, y en 2006 la conformación de un Comité Ejecutivo para el Ordenamiento del Golfo y Mar Caribe (ibíd). Los vaivenes, esfuerzos y logros aún no han sido evaluados, pero éstos ordenamientos han hecho posible la movilidad e integración de personas provenientes de la academia, gobierno, comunidades y usuarios, nunca antes movilizados para encarar problemas ambientales (ver capítulo11 de Euán y colaboradores, relacionado con la experiencia de estos ordenamientos en Campeche y Yucatán).

Como bien señala Robles (2007), la descentralización significa también una radical profundización de la vida democrática. Deben cambiar muchas cosas en México para que se pueda construir un proceso de descentralización de facultades y atribuciones que resulte eficiente y eficaz. Como se ha dicho en otros capítulos de este libro, no todo es descentralizable. Para Robles (2007), el futuro de la descentralización no es un camino franco y llano. Todavía enfrenta escollos considerables, aunque superables si se apuesta por fortalecerla e impulsarla (la construcción de una gobernabilidad que podríamos llamar “apartidaria”, la formación de cuadros profesionales y capaces en los niveles operativos de los organismos ejecutivos de los tres niveles de gobierno, además de que el gobierno federal asuma que descentralizar facultades y atribuciones significa también descentralizar el ejercicio del gasto público). Esto implica una reforma fiscal más profunda que las que se han emprendido hasta ahora: una reforma fiscal que incorpore la descentralización como una propuesta estratégica.

Tal como lo ha señalado Rodríguez Solórzano (2003), la descentralización es un ejemplo de la brecha que existe entre la conceptualización y la aplicación de las políticas públicas, en este caso la política ambiental, donde existe un alto grado de dificultad para acortar la brecha entre los objetivos y metas de política ambiental concebida en el gobierno federal y su traducción en acciones y logros específicos de gestión a otro nivel de gobierno (estatal o municipal). Por eso es definitivo que tanto los gobiernos locales como sus sociedades en la Península de Yucatán, que están inmersos en el proceso de descentralización de la política ambiental, deban analizar con objetividad si cuentan con las condiciones (humanas, económicas, de infraestructura y corresponsabilidad social) para pasar a construir los resultados concretos y esperados en pro del desarrollo sostenible de sus sociedades y sus ecosistemas, atendiendo puntualmente las particularidades de cada uno de los tres estados que componen la región. Además, les debe quedar muy claro a los gobiernos estatales que no se trata de una negociación de más autonomía per se de los estados, o de que únicamente se trata de una redistribución de atribuciones administrativo-económicas entre los diferentes niveles de gobierno, sino que se trata de un rediseño de la relación entre el Estado (la Federación en su sentido más amplio) y su sociedad, en la cual se reconocen y cobran fuerza los actores locales debidamente organizados, propositivos y corresponsables.

Lo que sí queda claro para los editores es que tener la rectoría con liderazgo de una política ambiental federal no es excluyente de tener un exitoso proceso de descentralización de la gestión ambiental.

Al analizar el caso de la Península de Yucatán, nos sumamos a lo señalado también por Rodríguez Solórzano (2003) respecto a que la descentralización de la política ambiental significa una nueva división de autoridad, corresponsabilidad y poder; lo que en consecuencia se traduce en un nuevo y dinámico esquema de relaciones intergubernamentales, entre las cuales ya se construyen espacios y esquemas de participación ciudadana, con compromisos normados y evaluados por la rendición de cuentas a los otros niveles de gobierno y a la sociedad misma, y donde hay un gran reto que, debidamente atendido, puede convertirse en una verdadera oportunidad de transformación de la política pública de los gobiernos estatales y municipales, esto es, que los políticos y administradores locales entiendan cabalmente y hagan concordar sus agendas locales ambientales con los objetivos nacionales y los compromisos internacionales de la política ambiental.

En los tres estados de la Península de Yucatán hay diferencias de entendimiento e interpretación acerca de cómo descentralizar, sus métodos, modos y formas, y los tiempos y velocidad de transformación de sus cuadros humanos. Otra cuestión es la forma en que se debe dar la descentralización, es decir: aislada o no de otras políticas; con un acompañamiento regulado (temporal, permanente) de la Federación; con programas o no de seguimiento y evaluación (tanto en el proceso de transición como en el proceso de aplicación). Y por otro lado están también las preguntas hacia el gobierno federal: ¿Qué tipo de condicionantes o responsabilidades asigna? ¿Cuáles son los acuerdos y consensos posibles? ¿Cómo se alinean objetivos entre los dos o tres niveles de gobierno? ¿Qué programas o estrategias de actualización, capacitación, es posible generar para incrementar las capacidades locales? ¿Cuáles son los recursos financieros disponibles que permitirán solventar la descentralización? Y finalmente, ¿cómo dar certidumbre a las sociedades locales de la rendición de cuentas de este proceso? ¿Cómo podrán contribuir a este proceso los programas universitarios y los investigadores provenientes de varias instituciones públicas y privadas, incluyendo a los investigadores internacionales?

Para concluir, dejamos a modo de reflexión y futuros análisis la consideración de que a un nivel comparativo más amplio, el manejo ambiental en la Península de Yucatán tiene un gran valor ilustrativo debido antes que nada a sus características ecológicas específicas. La ausencia casi generalizada de ríos y cuencas genera un contexto particular de gobernanza costera puesto que las interacciones entre las zonas interiores y costeras no son tan visibles como en otras regiones. Esto presupone esfuerzos adicionales de sensibilización de las poblaciones locales por lo que toca a la contaminación; proceso en el cual la descentralización adquiere una gran importancia. Pero al mismo tiempo, actividades económicas tales como la extracción petrolera y el turismo internacional presuponen un control estatal fuerte debido a su importancia en la economía nacional, en una situación que minimiza el poder decisional de las autoridades locales. Si además tomamos en cuenta la importancia creciente de varios tipos de migraciones internas que modifican el panorama local de muchas comunidades, vemos que la descentralización en la Península de Yucatán tendrá que ser un proceso progresivo respaldado por esfuerzos constantes de análisis sociales que permitirán identificar las mejores vías para su continuidad.

Nota de los editores: Agradecemos muy particularmente a Rafael Robles, Cuauhtémoc León, José Sosa, Segio Graf, Evelia Rivera Arriaga, Patricia Guzmán Amaya, Gabriela Morales-García, Carmen Monroy-García y Verónica Ríos-Lara por sus comentarios preliminares para lograr una conclusión final de este libro. A ellos va nuestro agradecimiento como autores y colaboradores fehacientes a pesar de sus múltiples compromisos.

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Desacentralización y manejo ambiental.
Gobernanza costera en México
se terminó de imprimir en noviembre de 2008.
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