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Introducción

De acuerdo al Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estado es dueño y custodio de los recursos naturales, pero, al mismo tiempo, es también el primer promotor y el rector del desarrollo del país; independientemente de qué se entienda por desarrollo, su base material está en los recursos naturales, en los servicios ambientales disponibles y en los atributos ecológicos del territorio nacional. Este doble papel del Estado ante el ambiente lo enfrenta a un dilema que se debe resolver en el diseño y la instrumentación de un modelo concreto de desarrollo.

En el Estado de Yucatán desde 1991 se iniciaron las primeras acciones de conservación y manejo de ecosistemas costeros, promovidos por el patronato de la Reserva Estatal de El Palmar en su zona de restauración, pero no fue sino hasta 1996 cuando el gobierno estatal y las autoridades federales, reconociendo el grave proceso de deterioro que presentaban los humedales costeros en Yucatán, iniciaron las primeras acciones de coordinación que permitieron desarrollar un programa de restauración ambiental en la zona costera, mediante un comité de planeación plural que incluía centros de investigación y universidades, usuarios de los recursos naturales y autoridades de diversos sectores (Comisión Nacional del Agua, 2003). De esta manera, empleando los conceptos de restauración, conservación y aprovechamiento (Ehrenfeld, 2000), a partir de 1997 se desarrollaron obras de rehabilitación hidráulica en la zona costera, tales como construcción de puentes y alcantarillas en carreteras costeras, desazolve de manantiales y canales de drenaje, reforestación con especies de manglar y recolección de basura en zonas susceptibles de inundaciones. Estas labores propiciaron el mejoramiento del capital natural, entendido como los ecosistemas o paisajes de los cuales el ser humano obtiene productos forrajeros, pesqueros, edáficos, etc., y servicios ambientales que permiten obtener ingresos económicos con muy bajos costos de producción, como el caso de los recursos de uso en común (Clewell y Aronson, 2005).

Este Comité de Restauración junto con otro organismo plural creado en 1988 denominado Consejo Estatal de Consultoría Ecológica fueron considerados para ser receptores de los incipientes procesos federales de descentralización que se empezaron a negociar a partir del 2001. Sin embargo, en 2001 hubo también un cambio de administración en el gobierno estatal, así como de prioridades ambientales y de valoración de los servicios ambientales de los humedales, dando por cerrado el Comité de Restauración y la organización creada. Se detuvo gran parte de la actividad plural y participativa, incluyendo la del Consejo Estatal de Consultoría Ecológica y del Patronato de la Reserva Estatal de El Palmar, y se inició a nivel federal el programa de restitución de playas con problemas de erosión, a través de un Consejo Asesor que rápidamente se disolvió. A partir de 2003, en el tema ambiental la actividad gubernamental estatal manifiesta un retroceso al discurso normativo, encaminado al ordenamiento ecológico del territorio costero con fuerte participación de las diferentes instituciones académicas, de investigación, gubernamentales y no gubernamentales, pero con escasa participación de los grupos comunitarios y empresariales. Dada la relevancia que han adquirido los discursos conservacionistas y aquellos que giran alrededor del desarrollo sustentable, y a la luz de la forma en que estos discursos ambientales se han asumido en nuestro país, resulta importante discutir la manera de concebir y operar proyectos de conservación y aprovechamiento. Se parte de estructuras jerárquicas centralizadas, orientadas a la inspección y vigilancia, y con base en determinaciones jurídicas, administrativas, financieras, científicas y políticas que dejan espacios reducidos para la maniobra y la negociación. Esta propuesta gubernamental se basa en el manejo sectorial (Manuel Navarrete et al., 2004), es decir, se enfoca sobre un solo sector o tema, aunque considera impactos e interdependencias con otros, como por ejemplo, pesca, vialidad, áreas protegidas, ordenamiento territorial y fortalecimiento municipal. Sin embargo, las comunidades rurales y particularmente las costeras de esta micro cuenca empujan hacia el manejo integrado (Fraga, 1996, 2001; Quezada y Breton, 1996), que se enfoca en guiar los cambios necesarios para la calidad de la vida humana y del ambiente (Toledo, 1980; Toledo et al., 2003, los cuales incluyen, en este caso, cuencas costeras y áreas marinas de extensión variable.

No fue sino hasta el año 2004 cuando se concretaron algunas de las primeras acciones de descentralización del nivel federal (SEMARNAT) al estatal (Secretaría de Ecología), particularmente acciones de reforestación de manglar, rehabilitación de manantiales y aprovechamiento cinegético en áreas naturales protegidas o sujetas a los procesos de desarrollo actuales. Sin embargo, el principal proceso de descentralización a nivel municipal y particularmente de los municipios costeros es el referente al cobro de los derechos por concesión de la Zona Federal Marítimo–Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, competencia de la SEMARNAT bajo la figura del Comité Municipal de Zona Federal: fuente de beneficios para algunos de los municipios costeros grandes, como Dzilam de Bravo. Cabe mencionar que en algunos de estos municipios existe la figura administrativa de Dirección de Ecología, pero en ninguno de ellos existe un Consejo o Comité donde se puedan concretar procesos de descentralización en materia de restauración, conservación y aprovechamiento ambiental.

Ahora bien, en términos de aprovechamiento de recursos naturales, al proclamarse los acuerdos internacionales de la Agenda 21, México contrajo compromisos en materia ambiental y uno de ellos fue crear la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS)¹, reglamentaria de la Fracción XX del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta ley garantiza la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad en los términos del Artículo 25 constitucional, y promueve la corresponsabilidad en el marco del federalismo y la descentralización mediante la creación de los CMDRS, recientemente constituidos en todos los municipios costeros del Estado de Yucatán.

En su segundo artículo, la LDRS establece que “son sujetos de esta ley los ejidos, comunidades y las organizaciones o asociaciones a nivel nacional, estatal, regional, distrital (sic), municipal o comunitario de productores del medio rural, que se constituyan o estén constituidas de conformidad con las leyes vigentes y, en general, toda persona física o moral que, de manera individual o colectiva, realice preponderantemente actividades en el medio rural”. El punto a resaltar de esta ley es que mediante la celebración de convenios entre los tres órdenes de gobierno propiciará

¹ Esta ley entiende el desarrollo rural como “el mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio” (Cámara de Diputados, 2001).

su concurrencia y promoverá la corresponsabilidad con las comunidades locales, y dispone que los programas y acciones reconocerán la heterogeneidad de los sujetos de esta ley, los aspectos de disponibilidad y calidad de los recursos de carácter social, económico, cultural y ambiental, los distintos tipos de productores, en razón “del tamaño de sus unidades de producción o bienes productivos, así como de la capacidad de producción para excedentes comercializables (sic) o para el autoconsumo” (DFO, 2001). Agrega que “los núcleos agrarios, los pueblos indígenas y los propietarios podrán realizar las acciones que se admitan en los términos de la presente ley, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el uso, extracción, aprovechamiento y apropiación de la biodiversidad y los recursos genéticos”, como la Ley de Pesca.

En este trabajo se propone que los CMDRS son las instancias adecuadas de organización regional y planeación territorial para concretar acciones de descentralización en materia ambiental y productiva a nivel local, y para contribuir a la seguridad alimentaria de la población mediante acciones de restauración y conservación de la biodiversidad, incremento de la producción biológica (particularmente el capital natural) y protección a la barra arenosa costera, para lo cual deben apoyarse en la participación comunal en estos temas. La propuesta se ejemplifica con el estudio de caso de la micro cuenca de Chabihau, en donde se describe su contexto ambiental y socioeconómico, seguido por una revisión de la organización y operación de los CMDRS en términos de la ley y del funcionamiento real en los municipios de la micro cuenca. El documento finaliza con una propuesta de fortalecimiento de los CMDRS para asumir procesos de descentralización.

Contexto micro-regional

Ambiental

Se entiende como micro cuenca a la depresión topográfica costera que se encuentra inundada temporal y/o permanentemente, con o sin influencia de marea, y alimentada por lluvia y afloramientos de agua dulce (Fig. 1). En esta micro cuenca se encuentran 4 localidades: San Crisanto, Chabihau, Santa Clara y Dzilam de Bravo, con un frente marino de 34 km de largo, sobre una barra arenosa con playas y dunas costeras que apenas sobrepasan las 1,020 ha, de las cuales, más del 60% muestra grados severos de deterioro. Esta barra arenosa protege a una superficie de 18,149 hectáreas de humedales: 1,149 corresponden a dos 2 lagunas costeras; 10,340 a ciénagas con manglar, con diversos grados de perturbación; y 6,660 a sabanas y selvas inundables. El área de recarga hidráulica directa, al sur de la micro cuenca de Chabihau, se caracteriza por la presencia de selva baja caducifolia con cactáceas y con diferentes grados de perturbación, hasta el límite con las zonas urbanas de las cabeceras municipales a 14 km en promedio desde la playa, con un área de captación de 30,600 ha. La micro cuenca presenta un clima cálido seco (García, 1988), con temperatura media anual de 26°c; la precipitación anual es de 600 mm, mientras que la evaporación supera el valor de 1800 mm anuales. La temporada de lluvias inicia en mayo con los meses más lluviosos en junio y septiembre, con presencia de canícula en julio y agosto, y a partir de octubre la precipitación disminuye, siendo los meses de febrero, marzo y abril los menos húmedos y con presencia de vientos fríos del norte. En la micro cuenca se acumula un volumen de agua de 24.8 millones de metros cúbicos, con una profundidad media de 0.30 m durante la temporada final de lluvias, con salinidades que van de las 5 unidades potenciales de salinidad (ups) en Santa Clara, a menos de 50 ups en San Crisanto, mientras que hacia Dzilam de Bravo la salinidad se mantiene tipo marina, con 35 ups. En ciertos años secos la ciénaga se observa con muy poca humedad, con salinidades superiores a los 120 ups, y sólo se encuentra inundada donde existen manantiales o en áreas cercanas a los puentes de Chabihau (Batllori y Febles, 2007). Los fenómenos atmosféricos tienen gran influencia en la región en general y en particular en los municipios costeros de la micro cuenca. El huracán Gilberto, en 1988, abrió varias bocanas que conectaron al mar con la ciénaga, modificando el régimen hidrológico de las lagunas y ciénagas. A solicitud de las comunidades de Chabihau y Santa Clara, en 1992 y 1997 el gobierno del estado y la SEMARNAP construyeron dos compuertas que conectan permanentemente el mar con la ciénaga y lagunas. Después de catorce años, en el 2002, el huracán Isidoro impactó nuevamente la micro cuenca, incrementando las comunicaciones con el mar en donde el gobierno del estado y la SEMARNAT construyeron dos puentes, permitiendo el paso de agua de mar en Chabihau y Santa Clara, en la localidad de Providencia.

Figura 1. Ubicación de la micro cuenca de Chabihau en el Estado de Yucatán.

La micro cuenca presenta problemas de saneamiento porque no existen sistemas de tratamiento de aguas residuales, y predominan también las prácticas de defecación al aire libre y el uso intensivo de plaguicidas y pesticidas por la actividad agropecuaria de tierras altas (Rendis, 2003). Las cuatro comunidades asentadas en la micro cuenca hacen uso de los diferentes recursos de la selva y de la ciénaga, ya sea como parte de la dieta diaria de la población o como insumo para otras actividades productivas: pesca de camarón, jaiba, tambor, mojarra, caracol o venado como fuente de proteína, materiales como leña y hojas de palma de huano y de chit. No obstante que estos recursos naturales son parte importante del sustento de una población en extrema pobreza que supera en algunas localidades el 50% del total (Dickinson, 1996; Batllori, 2003, quienes los usan son considerados delincuentes ambientales por violar normas jurídicas que regulan el acceso a esos recursos, tales como las leyes de Pesca, General de Vida Silvestre, General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, entre otras.

Socioeconómico

La población total de los cuatro municipios era en 2000 de 16,397 personas (Tablas 1 y 2), de las cuales, cerca de la mitad (48%) se concentraba en la cabecera municipal de Dzidzantún. La proporción de población económicamente activa (PEA) de la micro cuenca era, para 2000, similar a la del estado de Yucatán en su conjunto, con un claro predominio de los hombres, y estaba caracterizada por que el grupo más importante era el de los trabajadores agropecuarios, seguido por el de artesanos y obreros y el de comerciantes y dependientes.

Sin embargo, en las localidades costeras de los municipios la proporción de población económicamente activa (PEA) era superior a la de las cabeceras municipales de la micro cuenca (Tabla 3), con un claro predominio de la actividad pesquera, excepto para Dzilam de Bravo, seguido por el comercio y servicios y el trabajo asalariado, lo que significa que estos cuatro municipios costeros dependían fuertemente de su capital natural, es decir, de los recursos naturales de la micro cuenca.

Tabla 1. Población de la micro cuenca de Chabihau,
por municipio y sexo, en 2000.

Tabla 2. Población económicamente activa en la micro cuenca
de Chabihau, por municipio y sexo.

Tabla 3. Población económicamente activa (PEA) de las localidades
costeras en la micro cuenca de Chabihau en 2000.

La principal actividad productiva de las comunidades costeras es la pesca en el mar orientada a la captura de escama y pulpo; especies que resultan de baja rentabilidad debido a factores como la sobreexplotación y la dificultad para obtener los correspondientes permisos y a los fenómenos climatológicos como nortes, huracanes y tormentas tropicales que ocurren de septiembre a enero: temporada en la que los pescadores quedan desempleados. A partir del análisis de ocupación de la PEA, de las tasas anualizadas de sub-utilización de la flota pesquera (Vallejo et al., 2004) y de las características demográficas de las diferentes comunidades, es posible advertir que la actividad pesquera y particularmente la ribereña, como fuente generadora de empleos en la micro región, es más importante en las comunidades más pequeñas: San Crisanto, Chabihau y Santa Clara, por lo que se presume que son más vulnerables a las variaciones cíclicas de esta actividad productiva. La ocupación de la PEA está fuertemente influenciada por la actividad económica de los municipios cercanos dedicados a la agricultura mediante los mercados regionales de trabajo y el comportamiento del precio del pulpo en los mercados internacionales; factor económico que guía la mayoría de los recursos humanos y productivos de la economía de las comunidades. La pesca de camarón y caracol en la laguna, que tiene el doble objetivo de complementar la dieta alimenticia y diversificar las fuentes de ingresos locales, contribuye a un mayor nivel de ocupación de la PEA de la comunidad, particularmente en Chabihau, en la temporada en la que la flota pesquera no es utilizada (Batllori, 2003; Palomo, 2005; George y Batllori, 2006). El análisis de ingreso-gasto de los hogares de la micro cuenca indica que el aprovechamiento de los recursos del ecosistema lagunar genera efectos locales positivos para la calidad de vida de los habitantes de las comunidades de Chabihau y Santa Clara, atenuando los efectos negativos de la pesca ribereña, beneficiando en particular a los hogares más desprotegidos (Centro Daar, 2000; Batllori, 2003a). Ante el perfil sociodemográfico de estas comunidades, las actividades asalariadas son muy importantes al representar una oportunidad para absorber a los trabajadores que deja desocupada la actividad pesquera, ya sea por su edad o estado físico, por cambios climáticos o por variaciones negativas en los precios de los productos pesqueros. Estos mercados de trabajo formales en la micro-cuenca cobran importancia en Santa Clara y San Crisanto. La extracción de sal, actividad que se realiza en los cuatro puertos, ofrece empleos temporales pero no es una fuente de ingreso importante en Dzilam de Bravo ni en Santa Clara, puesto que la actividad está dirigida a grupos organizados muy particulares; además de que la falta de apoyo para rehabilitar más charcas salineras no permite extender la poca derrama económica al resto de la población. Lo contrario sucede en Chabihau, donde la actividad está controlada por una Unidad Agroindustrial Salinera de la Mujer (UAIM) y por el ejido mediante la Sociedad Salinera de Chabihau y San Crisanto; ambas ofrecen numerosos jornales a la población en general durante la cosecha (Vallejo et al., 2004). El turismo es una fuente de trabajo temporal de la zona costera, sobre todo el dirigido al paisaje de sol y playa en Semana Santa y en verano, cuando buena parte de los habitantes de los cuatro puertos aprovechan para comerciar productos diversos provenientes principalmente del coco y la pesca, así como servicios de alimentación y domésticos para los turistas. Otro tipo de trabajo es el arreglo de las casas de los veraneantes, deshierba, albañilería y plomería (Centro Daar, 2000; Vallejo et al., 2004). En últimas fechas, el ecoturismo ha aparecido en San Crisanto y Dzilam de Bravo como una actividad económica alternativa a la pesca, generando fuertes expectativas en los grupos locales.

Las cuatro localidades registran diferencias en el uso de recursos naturales; a mayor urbanización las formas de organización se van haciendo más complejas y orientadas hacia el sector terciario de la economía, como en Dzilam de Bravo donde la población tiene más y mejores servicios. En Santa Clara no hay grupos productivos que aprovechen los recursos naturales, estando en desventaja para enfrentar a aquellos que llegan de otros lugares, por ejemplo, de la cabecera municipal de Dzidzantún. En San Crisanto, el ejido es el administrador de gran parte de los ecosistemas y sus recursos, lo que restringe el acceso a quienes no son ejidatarios. La incidencia de agentes externos como el CINVESTAV y el Corredor Biológico Mesoamericano, entre otros, ha marcado de manera significativa a las cuatro comunidades, pero en el caso de Chabihau ha sido determinante (Fraga, 2001). Consideramos que en la micro cuenca hay cuatro actividades críticas desde el punto de vista socioeconómico que requieren de una evaluación detallada para su desarrollo: 1) el potencial pesquero y de acuacultura en ciénagas y lagunas y su industria conexa; 2) la tecnificación de la explotación artesanal de sal; 3) el potencial turístico y ecoturístico y la red de servicios que genera; y 4) el uso racional y sustentable de servicios ambientales y recursos naturales de subsistencia social de flora y fauna silvestre.

Consejos municipales de desarrollo rural sustentable. Organización y operación

Con apego a los principios de federalización, la LDRS establece la integración de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), entre cuyos miembros deberán estar como responsables para presidir la reunión los presidentes municipales; los representantes de las dependencias y de las entidades participantes²; los funcionarios de las entidades federativas que las mismas determinen y los representantes de las organizaciones diversas existentes en el municipio. Los CMDRS deberán ser espacios incluyentes de participación y toma de decisiones para el desarrollo rural sustentable en los municipios, por lo que requerirán: alta coordinación interinstitucional entre los diferentes ámbitos de gobierno, representatividad por edad, sexo y sector de la población municipal, información fluida y la descentralización no sólo de funciones sino también de atribuciones hacia los municipios (Murguía, 2007)³.

² La LDRS establece la creación de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, integrada por los titulares de: a) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, cuyo titular la presidirá; b) Secretaría de Economía; c) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; d) Secretaría de Hacienda y Crédito Público; e) Secretaría de Comunicaciones y Transportes; f) Secretaría de Salud; g) Secretaría de Desarrollo Social; h) Secretaría de la Reforma Agraria; i) Secretaría de Educación Pública; y otras que se consideren necesarias, de acuerdo con los temas de que se trate. Esta comisión intersecretarial someterá al Ejecutivo Federal nuevos programas de fomento agropecuario y de desarrollo rural sustentable a través del Programa Especial Concurrente, el cual comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles. La ley aclara que “estos programas se realizarán conforme a criterios de preservación, restauración, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad, así como prevención y mitigación del impacto ambiental y podrán actuar en el fomento de muy diversas actividades relacionadas con salud, economía, cultura y educación, alimentación, ambiente y recursos naturales, entre otros.

La realidad operativa de los CMDRS es muy particular en cada uno de los municipios donde se han constituido, pues las condiciones sociales, ambientales, culturales, de género y políticas marcan no sólo el tipo de organización, sino también la estructura y acción hacia el desarrollo sustentable. Para la micro cuenca de Chabihau, Munguía (2007) elaboró un análisis en el que refleja lo complejo que resulta la consolidación de los CMDRS y la puesta en marcha de sus funciones (Tabla 4).

Los consejos correspondientes a los cuatro municipios han expresado también la preocupación por el trabajo en el desarrollo y conservación ecológica. Munguía (2007) muestra la percepción del daño ecológico expresada en los diferentes niveles del desarrollo ecológico: social, productivo y humano/cultural, a través de la priorización que los y las concejales hacen sobre la problemática ambiental, considerando “5” el rango con mayor importancia, y en tanto el número disminuye dejan de considerar la relevancia en el daño (Fig. 2).

En la micro cuenca, sólo en el municipio de Dzidzantún se percibe que el deterioro ambiental trae como consecuencia problemas en el ecosistema, en la salud, en lo productivo y en lo cultural; mientras que en Sinanché concentran la problemática del deterioro dos aspectos: salud y ecosistema; en tanto, Yobaín lo considera en salud y en lo productivo. De los cuatro municipios, sólo Sinanché no expresa su percepción sobre el deterioro ambiental.

Si bien algunas de las acciones que los CMDRS impulsan actualmente tienen que ver con protección, restauración y conservación de los recursos naturales, es decir, el capital natural, y con la disminución de residuos contaminantes como fertilizantes químicos, plaguicidas y herbicidas, es preciso notar que los programas sectoriales que se manejan para los municipios son prediseñados y altamente homogeneizados, por lo cual con frecuencia no pueden invertir recursos en demandas específicas que los CMDRS tienen para la conservación.

³ En el caso concreto de Yucatán, para la ejecución de la LDRS se crearon las siguientes instancias: el Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable, la Comisión de Desarrollo Rural, la Dirección de Apoyo al Desarrollo Rural, el Fideicomiso Fondo de Fomento de la Alianza para el Campo del Estado de Yucatán, el Departamento de Municipalización, los Consejos Distritales y Municipales (CMDRS) y el Centro de Calidad para el Desarrollo Rural. Se han desarrollado acciones de coordinación entre la SAGARPA y la Secretaría de Desarrollo Rural y Pesca (SDRYP). Esta última creó el Departamento de Municipalización de la Dirección General de Planeación en la SDRYP para coordinar las actividades operativas de los CMDRS.

Tabla 4. La instalación de los CMDRS y su funcionamiento
en la micro cuenca de Chabihau.

Figura 2. Percepción de los concejales sobre el daño ambiental y social.

Algunos consejos no son representativos de todos los sectores de la población, y aun cuando varios sectores están formalmente representados, en realidad, es difícil para algunos de ellos asumir el CMDRS como propio. Es importante mencionar que los documentos revisados reflejan un escaso o nulo enfoque de género, por lo que se recomienda la capacitación de los CMDRS en este tema, así como retomar la desagregación de propuestas por sexo en los procesos de diagnóstico, planeación y construcción de agenda política, de manera que las mujeres deben estar incluidas como participantes activas con voz y voto (Munguía, 2007). Otro problema es el de abrir espacios de interlocución intergubernamentales, reto no muy sencillo, pues, si bien diversos actores locales y regionales han tenido la voluntad de convergencia y de buscar la sinergia interinstitucional, las luchas de poder y de protagonismo entre algunas dependencias de gobierno resta posibilidades a la puesta en marcha de acciones y ejercicios presupuestarios concurrentes, además de generar problemas por sus normas de operación y su lentitud administrativa; esto impide tener los recursos oportunamente en tiempo y forma (Murgía, 2007). Es importante mencionar que todavía no existe en la micro cuenca ningún programa especial concurrente elaborado, más aún, no existe una forma establecida o términos de referencia para desarrollar un programa de este tipo; situación que nos muestra no sólo la dificultad de que las instituciones asuman el compromiso de concurrencia de fondos, sino de que exista también una responsabilidad frente a la federalización. En 2005, el fondo del Programa Alianza para el Campo fue el único apoyo manejado directamente por los CMDRS y sólo fue otorgado a Dzilam de Bravo (Tabla 5); los demás programas sectoriales fueron operados directamente por las dependencias y se refieren a programas asistenciales: apoyos al campo en insumos agrícolas; empleo temporal; apoyo a la mujer campesina y a los jóvenes, como en el caso particular de Sinanché y Chabihau.

Tabla 5. Relación de aportaciones oficiales en los municipios de la micro
cuenca de Chabihau por dependencias gubernamentales, 2005.

Sin embargo, los apoyos en infraestructura y créditos al comercio y la industria se otorgaron a los grupos menos vulnerables de municipios más grandes como Dzilam de Bravo y Dzidzantún (Murgía, 2007). Es interesante resaltar que ningún municipio recibió apoyos por parte de las instituciones encargadas del sector ambiental, como la SEMARNAT y la Secretaría de Ecología; en el caso de Dzilam de Bravo, localidad anfitriona del área natural protegida denominada Reserva Estatal Bocas de Dzilam, la difusión de la Agenda 21 se realiza por medio de la Secretaría de Turismo.

Dzilam de Bravo obtuvo un mayor monto por beneficiario, mientras que Yobaín obtuvo no sólo el menor monto sino también el menor porcentaje por beneficiario: 3.6% con respecto al obtenido por Dzilam; en tanto que en Didzantún y Sinanché el porcentaje asciende a 20.2% y 16.9% respectivamente (Tabla 5). Según encuestas de campo, lo anterior se debe a la filiación partidista del gobierno en turno (Murgía, 2007).

Estas aportaciones realizadas por las dependencias oficiales deberían mitigar las condiciones de pobreza de las comunidades, sin embargo, con información a nivel de hogar sobre las variables económicas y sociodemográficas en las cuatro comunidades costeras de la micro cuenca, Vallejo et al., (2004) y Batllori (2004) presentaron la estimación de los principales indicadores de pobreza y los recursos monetarios necesarios para aliviar las condiciones de marginación antes y después del paso del huracán Isidoro en septiembre del 2002 (Tabla 5).

Estas comunidades presentan signos de marginación, con un alto porcentaje de hogares en pobreza y con una estructura de origen de sus ingresos fuertemente vinculada a la actividad pesquera y amenazada por los eventos climatológicos. Los recursos aportados por las dependencias gubernamentales (Tabla 4) apenas cubren el 40% de las necesidades para un combate efectivo de la pobreza en el caso de Dzilam de Bravo; tan sólo para Sinanché, las aportaciones al municipio representan menos del 10% requerido para San Crisanto; y en el extremo está el caso de Yobaín, donde las aportaciones representan menos del 3% requerido para Chabihau. Estos porcentajes disminuyen más si consideramos los costos del combate a la pobreza en 2003, después del huracán. Lo anterior muestra la necesidad de implementar no sólo apoyos asistenciales a los grupos más vulnerables, sino proyectos de desarrollo bien definidos y focalizados para mitigar el impacto negativo provocado por la irregularidad y eventualidad de los ingresos de la actividad pesquera, y particularmente por los eventos climáticos adversos. No hacerlo podría implicar un aumento, a corto y mediano plazo, en la severidad de la pobreza.

Como se mencionó anteriormente, es indudable que la actividad pesquera está en una recesión económica importante y que se han implementado políticas que la desalientan, como la suspensión de permisos de pesca y el establecimiento de vedas temporales o permanentes en muchos recursos como el camarón, caracol, mero, pulpo y langosta, entre otros. Sin embargo, al mismo tiempo se han impulsado políticas para promover una reconversión productiva basada en la acuacultura rural, el manejo de vida silvestre -mediante Unidades de Manejo de Vida Silvestre (UMAS) y el ecoturismo; acciones apoyadas por SAGARPA, Corredor Biológico Mesoamericano, SEMARNAT y Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado.

Un aspecto interesante de la LDRS se refiere a la reconversión productiva que contribuya a la seguridad y soberanía alimentarias y a un mejor uso de las tierras⁴, lo que debería acompañarse de los estudios de factibilidad necesarios y de los procesos de capacitación, educación y fortalecimiento de las habilidades de gestión y organización de los actores sociales involucrados, con el propósito de contribuir en el cambio social y la concepción del uso y manejo sustentable de los recursos naturales⁵.

Propuesta de fortalecimiento de los consejos municipales
de desarrollo rural sustentable para asumir procesos
de descentralización

Como mencionan McCay y Acheson (1987), y Ostrom (2000), los arreglos de gestión entre los usuarios de los bienes en propiedad común promueven reglas que pueden ser modificadas por los propios participantes, que son quienes las supervisan y hacen cumplir, constriñendo el comportamiento individual que, de otro modo, reduciría los rendimientos conjuntos de la comunidad de usuarios. Esto constituye una vía apropiada para lograr la sustentabilidad en el uso de los recursos a nivel local sin comprometer la propiedad en común, más que sujetarla a disposiciones autoritarias generadas por un poder lejano y ajeno, razón por la cual la comunidad suele contradecir, en muchas ocasiones, lo que estipulan los instrumentos jurídicos pertinentes (Robles, 205; Durand, 2006). La contradicción se puede enfrentar de dos formas distintas y, en cierto sentido, contrapuestas: una autoritaria y otra de autogestión.

En el primer caso, la autoridad prohíbe la actividad de apropiación y considera delincuentes ambientales a quienes insisten en llevarla a cabo, generándose una dinámica que, como en la pesca en ciénagas y lagunas, empuja a la clandestinidad a una actividad productiva tradicional; inicia y mantiene la persecución legal de personas que no alcanzan a concebirse a sí mismas como infractores; y da lugar a la percepción local de que las autoridades, incluidas las responsables de la conservación de la riqueza natural, son el enemigo a burlar, lo cual propicia la pérdida de información acerca de las condiciones en que se encuentra el recurso natural en cuestión y, en consecuencia, la ineficacia de los esfuerzos de conservación. En este proceso se violentan los derechos humanos más elementales de los habitantes costeros, particularmente de aquellos en condiciones de pobreza: derecho a la alimentación, al trabajo, a la comercialización e industrialización lícitas y a la propiedad social del ambiente (Batllori, 2003a).

⁴ Esta ley, en su artículo 53, establece que “los gobiernos federal y estatales estimularán la reconversión, en términos de estructura productiva sustentable, incorporación de cambios tecnológicos, y de procesos que contribuyan a la productividad y competitividad del sector agropecuario, a la seguridad y soberanía alimentarias y al óptimo uso de las tierras mediante apoyos e inversiones complementarias” (Munguía, 2007).

⁵ En las tierras dictaminadas por la SEMARNAT como frágiles y preferentemente forestales (como los humedales costeros y el bosque de manglar, así como las dunas costeras y playas), de acuerdo con lo establecido en la Ley Forestal y demás ordenamientos aplicables, los apoyos para la reconversión productiva deberán “inducir el uso forestal o agroforestal de las tierras o, en su caso, la aplicación de prácticas de restauración y conservación” (LDRS, 2001).

En la opción de autogestión, los usuarios del recurso natural emprenden un proceso de organización para la gestión y obtención de autorizaciones o concesiones que, cuando tiene éxito, determinan el establecimiento de una relación formal, institucionalizada, entre usuarios y autoridades. A la luz de los ordenamientos vigentes, estos procesos de organización y autorización entrañan una modificación del criterio de propiedad común, en virtud de que cancelan el libre acceso al recurso a través de mecanismos de exclusión, de modo que los usuarios que no pueden convertirse en miembros de la organización autorizada dejan de tener acceso al recurso (Robles, 2005). En este caso, al menos en el corto plazo, no se puede decir que “todos ganan”, ya que existe un proceso de exclusión donde sólo una parte de la comunidad gana el acceso al recurso; asimismo, genera un escenario donde es posible proponer mecanismos de apropiación y manejo del recurso que resulten compatibles con la normatividad vigente. La autogestión parte del conocimiento histórico de los diversos problemas que afectan a los diferentes paisajes naturales, en este caso costeros, donde, en el marco de los diversos proyectos de desarrollo, se realizan actividades económicas con una aproximación y uso diferente (Berkes y Folke, 1998). Este sistema complejo debe ser observado en el tiempo y enfrentar la incertidumbre predictiva de su desarrollo a través de procesos adaptativos (Toledo et al., 2003). Derivado de lo anterior, emerge la idea de que los proyectos de desarrollo y la planificación económica deben realizarse incorporando el componente de la restauración ecológica y mantenimiento de servicios ambientales como base para el manejo de ecosistemas costeros (Dugan, 1992), de manera tal que las actividades humanas, lejos de degradar la complejidad y productividad de los ecosistemas, internalicen los costos ambientales y contribuyan a su recuperación y mantenimiento. Se propone para el caso de los municipios costeros la constitución de un órgano planificador y ejecutor integrado, denominado Comité de Usuarios del Ecosistema, que se encargue del diseño de estrategias de desarrollo, la organización de actividades y la elaboración y evaluación de los programas de manejo del ecosistema en el cual desarrollan su actividad: 1) pescadores, veraneantes, población urbana e industria pesquera en la barra litoral; 2) ecoturismo, salineros, pescadores artesanales en ciénagas y lagunas; y 3) ganaderos, agricultores, horticultores, porcicultores, en sabanas o selvas bajas. Este comité nombrará un representante que se incorporará al pleno del Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable para el seguimiento y evaluación del programa.

No obstante, en la realidad se constata que en el marco de los CMDRS los concejales tienen poca o nula experiencia en la administración municipal y poca información sobre el marco jurídico y legal de sus funciones, por lo que asumir su participación se ha reducido a la validación de los proyectos, particularmente los relacionados con el programa de Alianza para el Campo, y a elaborar el diagnóstico y plan municipal con la Secretaría de Desarrollo Rural. También ha implicado que agentes externos guíen el proceso de participación, diagnóstico y planeación municipal de los concejales. Para que la participación pueda ser eficiente y eficaz en los CMDRS y en la integración de los comités de usuarios, se debe reconocer que es necesario un proceso de capacitación en la acción y apropiación de los compromisos que tendrán con el desarrollo sustentable del municipio; proceso que lleva tiempo para que se plasme a satisfacción.

La propuesta de integrar un comité de usuarios se sustenta en el artículo 2 de la LDRS, el cual establece que son sujetos de esta ley los ejidos, comunidades y las organizaciones o asociaciones y, en general, toda persona física o moral que, de manera individual o colectiva, realice preponderantemente actividades en el medio rural. Asimismo, los programas especiales concurrentes (artículo 15) que elaboraran estos comités de usuarios se apoyarían principalmente en el artículo 11 de la citada ley, es decir, conforme a los criterios de preservación, restauración, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad, así como prevención y mitigación del impacto ambiental; e impulsando procesos de reconversión productiva contemplados en el artículo 53. Los apoyos otorgados se podrían orientar de acuerdo con el articulo 71, mediante contratos de aprovechamiento sustentable de tierras definidos regionalmente, que en este caso podríamos definir como ecosistemas, con el propósito de modernizar la infraestructura del productor y sus equipos; establecer convenios entre industriales y productores primarios; constituir empresas de carácter colectivo y familiar; promover la asociación de productores mediante la figura jurídica que más convenga a sus intereses, siempre situados en el marco legal vigente; invertir en restauración y mejoramiento de las tierras y servicios ambientales; y adoptar tecnologías sustentables ahorradoras de energía.

De acuerdo con el Artículo 159, el Programa Especial Concurrente, en el marco de las disposiciones del artículo 15 de esta ley, tomará en cuenta “la pluriactividad distintiva de la economía campesina y de la composición de su ingreso, para impulsar la diversificación de sus actividades y del empleo y la reducción de los costos de transacción que median entre los productores y los mercados” (DOF, 2001). Para cumplir con los requerimientos de la seguridad y soberanía alimentaria en las zonas productoras se impulsarán líneas de acción, cuyos objetivos serán fortalecer la producción interna y la balanza comercial de alimentos, materias primas, productos manufacturados y servicios diversos que se realicen en las zonas rurales; promover las adecuaciones estructurales a las cadenas productivas y reducir las condiciones de desigualdad de los productores agropecuarios, forestales y de pesca, y demás sujetos de la sociedad rural; así como lograr su rentabilidad y competitividad en el marco de la globalización económica. El CMDRS es un facilitador para que a través de los comités de usuarios se impulsen con equidad las actividades productivas y las de conservación ecológica y desarrollo económico. Para esto, los comités de usuarios deberán tener un presupuesto y el personal capacitado para apoyar las iniciativas. Asimismo, los CMDRS deberán incluir un equipo integrado por personas de los propios grupos involucrados, capaces e interesados y que puedan pasar la información científica a los planes de acción de acuerdo con las responsabilidades emanadas de cada CMDRS; grupos de facilitadores que generen y mantengan buenas relaciones con la comunidad y los grupos participantes, y establezcan acuerdos voluntarios.

Se deberán establecer vínculos con los medios de comunicación para que todos los ciudadanos tengan la información disponible mediante una diversidad de medios. Los comités de usuarios, los CMDRS y su personal operativo deberán contar con apoyo técnico y científico; y planear tanto la agenda de trabajo como su acción comunicativa.

El municipio debe asumir un papel más importante como garante de la preservación, tanto en el espacio como en el tiempo, de los servicios ambientales y de la biodiversidad de recursos de subsistencia social disponibles para cubrir las necesidades locales en tiempos difíciles. Se requiere compartir información, técnicamente adecuada, sobre los ciclos de vida de los peces y crustáceos, sus necesidades de reproducción, la importancia de los diferentes hábitats y organismos asociados. Es clave para el futuro establecer opciones tendientes a crear zonas de pesca, recolección y cacería comunitarias, con mecanismos legales para controlar la intensidad de estas actividades, y zonificar áreas para diferentes tipos de uso, como unidades de manejo de vida silvestre. También es importante que los resultados parciales de información sean comentados con los usuarios de los recursos naturales, a fin de cambiar su papel de informantes a usuarios de la información, y de objetos de investigación a sujetos activos de la misma. Estos cambios son importantes para iniciar un proceso de corresponsabilidad en el manejo de recursos naturales locales.

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