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Introducción

Múltiples conceptos han sido recomendados para desarrollar e instrumentar acciones que contribuyan de forma efectiva al mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones costeras, en particular en aquellas situaciones en las que crecientemente los pobladores ven amenazada la funcionalidad de los ecosistemas sobre los que la actividad económica y social descansa. Conceptos como descentralización, gobernanza, co-manejo, manejo integrado, empoderamiento o facultamiento, apropiación, transversalidad, entre otros, han sido recomendados por diversas agencias internacionales (UNEP, Banco Mundial, OECD, USAID, CIDA) como medidas para favorecer el desarrollo y la conservación en el uso de los ecosistemas. Estos conceptos han permeado a los gobiernos nacionales para tratar de cambiar sus formas de actuación y de cooperación entre sus dependencias y niveles de gobierno; extendiendo, además, la toma de decisiones a grupos interesados. En México, los principales instrumentos de planeación para el uso sustentable de grandes espacios son el ordenamiento ecológico y el ordenamiento territorial impulsados por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) respectivamente. A lo anterior habría que reconocer que a menor escala, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, a través del sistema de Áreas Naturales Protegidas, constituye el primer esfuerzo de zonificación del uso del suelo en pequeñas áreas. Actualmente 38 ordenamientos han sido concluidos y otros 18 se encuentran en proceso de desarrollo. (http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/ordenamientoecologico/Pages/ordenamientos.aspx).

En los diferentes capítulos de este libro se han discutido diversos conceptos que abonan hacia mejores formas de gobierno; en éste se aborda el concepto de transversalidad a partir de las experiencias de los estados de Campeche y Yucatán en el desarrollo de sus respectivos Programas de Ordenamiento Ecológico Territorial Costero. Se enfatizan acciones conducentes a una “gestión transversal” del territorio, tales como mejorar y/o crear los arreglos institucionales y los instrumentos operativos con una visión integral del manejo de los espacios. Se reconoce que la aplicación efectiva de la transversalidad en los Ordenamientos Ecológicos del Territorio (OET) requiere considerar, entre otros aspectos, la relación inter e intra instituciones gubernamentales y privadas, grupos de usuarios, así como entre ecosistemas, escalas geográficas y disciplinas que resultan involucradas.

Antecedentes

El uso del concepto de transversalidad en este trabajo es considerado como la inclusión sistemática, global y desde todos los ámbitos, de valores y actitudes relativos a temas de gran importancia social, pero no suficientemente reflejados en el interés institucional (CERES, 2007). En la actualidad se viene insistiendo en la formación ambiental como parte del patrimonio cultural de un país, y su transversalidad en la educación es fundamental para abordar temas como el del calentamiento global del planeta. Se menciona también a la geografía como una disciplina que contribuye a la transversalidad con su enfoque interescalar. En otras acepciones de la transversalidad se menciona la de equidad de género. Recientemente, el gobierno mexicano se ha comprometido a trabajar en pro de la equidad de género en el marco de la ley que rige al Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), y que establece los criterios de transversalidad en las políticas públicas con perspectiva de género, el federalismo y el fortalecimiento de vínculos con los Poderes de la Unión y con los tres órdenes de gobierno (AMPYAC, 2007).

En México es posible que la SEMARNAT sea pionera en hacer explícita su intención de adoptar y promover el concepto de transversalidad dentro de la política pública. La concibe como un proceso que se realiza “mediante el concurso de diversas dependencias gubernamentales, unidas bajo un objetivo común, mediante un esquema organizacional descentralizado, en respuesta a un problema público que no puede tratarse efectiva ni eficientemente desde un ámbito sectorial o por una sola dependencia gubernamental o un grupo reducido de ella” (SEMARNAT: 2004b; 4-5). El concepto se ha convertido en una meta prioritaria del sector ambiental sobre las políticas públicas para el desarrollo sustentable.

Transversalidad en el OET

La ley mexicana define el OET como el “instrumento de política ambiental que tiene por objeto regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos” [LGEEPA/Fracción XXIII]. Para su elaboración se cuenta con criterios metodológicos generales basados en las Guías Metodológicas para la elaboración de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (2a Generación), elaboradas por el Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México, y en los términos de referencia proporcionados por la SEMARNAT y la SECOL.

Ahora bien, considerando el concepto de transversalidad, el eje transversal del OET es la ecología. En efecto, en el OET se manifiesta la necesidad de propiciar un desarrollo sustentable tomando en cuenta los efectos de las actividades humanas sobre los ecosistemas. Como instrumento de planeación y de política pública, el OET pretende asegurar que los proyectos, programas e iniciativas del Estado y de la iniciativa privada incorporen una adecuada gestión ambiental para proteger los recursos naturales y servicios de los ecosistemas. Con su adopción se pretenden alcanzar condiciones de desarrollo sostenible regional en forma integral, incrementar el valor agregado a los recursos naturales, promover su conservación, proteger la diversidad biológica y cultural, armonizar las diferentes regulaciones, promover mecanismos de gestión participativa y propiciar la equidad de género, entre otros.

Para lograr la transversalidad, diversos autores han sugerido la necesidad de una concepción integral de los procesos naturales, sociales, políticos y legales; de la participación activa y corresponsable de las dependencias e instituciones públicas (de gobierno) y privadas tales como universidades, centros de investigación y ONGS para trabajar de forma conjunta, así como sumar y compatibilizar objetivos que conlleven el desarrollo de actividades relacionadas con cada una de estas dimensiones; y de una asignación clara de responsabilidades y de los recursos adecuados, así como de indicadores que hagan posible el seguimiento y evaluación de las acciones que se propongan.

Por otra parte, es indispensable institucionalizar los mecanismos que aseguren la puesta en práctica, coordinación y monitoreo de las acciones, lo cual requiere de un convencimiento por parte de los líderes políticos y técnicos. Importante y complementario es también desarrollar en las comunidades un sentimiento de propiedad de los recursos naturales y de respeto a la convivencia en un espacio común.

Términos de referencia del OET

De manera general, los términos de referencia del OET consideran, entre otros, cuatro elementos importantes para la transversalidad:

• Geográfico: Predetermina la escala cartográfica del análisis. Parte del potencial de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) como la herramienta fundamental para el análisis y la síntesis cartográfica. La geografía por su propia naturaleza y a través de sus herramientas de trabajo: cartografía, percepción remota, y los sistemas de información geográfica, ofrece una mejor interpretación de la complejidad de los procesos en su dimensión espaciotemporal que favorece la comprensión y resolución de los problemas ambientales y territoriales (Alberto, 2005).
  
  
• Multidisciplinario: Indica las temáticas mínimas que deben ser consideradas, a través de un listado organizado en seis grandes áreas: natural, económica, social (demográfica), sectorial (actores y conflictos), gubernamental y legal. Las múltiples interrelaciones entre los procesos físicos, biológicos, sociales y económicos que se desarrollan en la costa requieren de una interpretación integral que permita que el ordenamiento realmente pueda incidir en beneficio de la población y en un uso racional de los recursos naturales. La problemática ecológica como eje transversal plantea elementos importantes de análisis sobre las funciones de los hábitats, y sobre la forma en que el hombre se integra y utiliza los ecosistemas.
  
  
• Actores: Considera fundamental la incorporación del conocimiento experto de los sectores y actores locales y de sus conflictos. En los términos de referencia del ordenamiento, los intereses divergentes de los distintos actores involucrados se plantean en términos de compatibilidad, sinergia, incompatibilidad o neutralidad entre sectores (entendiéndose como sectores productivos, sin hacerlo explícito). En las zonas costeras los sectores productivos están formados por grupos cuyos intereses pueden ser divergentes, es decir, la convergencia o divergencia no se da sólo entre pesca y turismo o extracción salina, sino entre actores específicos de cada grupo, cooperativas pesqueras, salineras y prestadoras de servicios turísticos, grupos interesados en la conservación, empresarios de la pesca, de la industria salinera, hoteleros, etc. En el ordenamiento, la compatibilidad o incompatibilidad y la relación con el medio ambiente se plantean en términos de conflictos entre actores, no sólo entre sectores.
  
  
• Inter-gubernamental: Involucra la supervisión y participación de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) a través de sus secretarías y regidurías. La participación de los diferentes niveles de gobierno en la instrumentación del ordenamiento es resultado del actual proceso de descentralización, en el que las diversas jurisdicciones y responsabilidades no acaban de operar de acuerdo a los esquemas establecidos a partir del proceso descentralizador. En el caso de los niveles municipales, en ellos recaen las autorizaciones de usos del suelo, permisos de construcción, etc. Mientras que las ANP’s pueden ser de jurisdicción federal, estatal (y en pocos casos municipal), pero involucran asentamientos urbanos cuyo ordenamiento es municipal. Por otra parte, son de jurisdicción federal la Zona Federal Marítimo Terrestre (20 m de playa desde la pleamar mayor, 10 m en bordes de humedales permanentes o semi permanentes) y el mar territorial y patrimonial. Su ordenamiento compete a otras instituciones.

Características y aprendizajes locales

Caso Campeche

Transversalidad de niveles de gobierno (política) en el OET

La intención de ordenar el territorio campechano partió de las autoridades estatales de dos dependencias: la Secretaría de Obras Públicas (SEOPC) y la Secretaría de Ecología (SECOL). Ambas dependencias iniciaron una sinergia que comenzó en el año 1999 con el ordenamiento territorial de todo el estado, y que en la actualidad ha llevado a iniciar el ordenamiento ecológico de cada uno de los municipios y a realizar un estudio de zonas con litoral para la zona costera de Campeche.

La ventana de oportunidad para llevar a cabo acciones de ordenamiento para la zona costera fue la política estatal de desarrollar proyectos turísticos de playa. El paradigma de transversalidad en el que se basa el ordenamiento de la franja costera de campeche, consistió fundamentalmente en el entendimiento de que las playas del estado son sistemas que no podemos situar en un sólo contexto ni en un sólo sector concreto de la actividad política, social o económica; por el contrario, reconocer que las playas junto con los otros ecosistemas costeros y marinos conforman un complejo dinámico, exigió que la política de desarrollo adopte soluciones de sostenibilidad en todas y cada una de sus decisiones y normas.

En este tenor, las agendas políticas de los dos niveles de gobierno -estatal y municipalse han armonizado de tal manera que convergen en intereses y se asisten en sus necesidades. Para cada uno de los procesos de ordenamiento en el estado se ha considerado pertinente y eficiente contar con el mismo órgano ejecutivo, aunque cambiando el correspondiente órgano técnico para dar cabida a titulares e invitados permanentes provenientes de los diferentes sectores para cada caso.

De manera similar, dentro de cada uno de los procesos de desarrollo de los estudios de ordenamiento, la participación de las diferentes dependencias gubernamentales así como de cada uno de los sectores productivos en talleres de participación pública ha garantizado que se tomen en cuenta las opiniones, necesidades, oportunidades y fortalezas de la población en general, garantizándose de esta manera la validez y legitimidad del proceso.

Tranversalidad de ecosistemas (geográfico) del OET

El ordenamiento de la zona costera entraña la conceptualización y entendimiento integral de los elementos, sistemas y procesos que la conforman. De esta manera se entiende a la zona costera como un binomio tierra-agua que implica dualidades en la toma de decisiones. La zona costera se extiende mar adentro hasta donde termina la influencia terrestre y continúa tierra adentro hasta el primer parteaguas. En este contexto, la transversalidad geográfica de la costa hace que consideremos todos aquellos ecosistemas que influencian a la tierra y aquellos que son influenciados por ella.

Esta transversalidad también dimensiona los procesos sociales, económicos y humanos de las poblaciones costeras entre sí y de éstas con las de tierra adentro, inclusive con las más distantes. De esta manera, la transversalidad geográfica considera los polos y ejes de desarrollo así como los sistemas de ciudades que en todos los niveles y escalas interconecta a la zona costera con otras zonas y regiones.

El Modelo de Ordenamiento Territorial referido a la zona costera del estado de campeche pone de relieve la necesidad de un mejor aprovechamiento de los usos y las actividades sobre el espacio costero-marino, con la finalidad de propiciar un óptimo equilibrio ecológico del territorio y, en consecuencia, una mejor calidad de vida de la población.

Así, el ordenamiento consideró como zona de manejo costero el binomio tierramar de la costa, de manera que el polígono se delimitó considerando los siguientes criterios: 1) Límites de áreas naturales protegidas. 2) Zonas de conservación sugeridas por el presente trabajo o por otra iniciativa: para definir áreas de conservación se reclasificó el mapa de vegetación por grados de conservación (áreas conservadas, semiconservadas, semialteradas y alteradas), en función de la estructura poblacional de las comunidades vegetales y su grado de alteración antrópica. 3) Límites de municipios. 4) Áreas con potencial de desarrollo. 5) Límites de ecosistemas costeros y marinos.

Tomando en cuenta lo anterior, dentro del área de manejo costero se tiene al norte la Reserva de la Biosfera Los Petenes y al sur el Área de Protección de Flora y Fauna Laguna de Términos. La zona centro se delimitó con los criterios mencionados arriba. De igual manera la franja en mar se demarcó por las porciones marinas que ambas ANP’s consideran en sus decretos, y en la parte central por el límite exterior de las praderas de pastos marinos. El polígono, entonces, considera 1.3 millones de hectáreas de zona de manejo costero, de las cuales 695,561 son terrestres y 688,977 marinas. Más del 70% es área protegida: Celestún, Petenes y Laguna de Términos; juntas ocupan 1.005,537 has.

Aquí se asientan 518 localidades (INEGI, 2000), de las cuales sólo 18 tienen más de mil habitantes; habitan en ellas más de 400 mil campechanos. Esto corresponde al 58% de la población total estatal. Esta zona concentra más de 3,100 kilómetros de vías de transporte, de las cuales 612 km son carreteras pavimentadas. Un factor importante es que el 90% del área de estudio está por debajo de los 10 metros sobre el nivel del mar.

Transversalidad de disciplinas en el OET

El ordenamiento del territorio se considera como “una política de Estado y un instrumento de planificación que permite una apropiada organización político-administrativa y una proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente”, que debe ser consistente con el ordenamiento ecológico del territorio campechano.

Para su comprensión se requiere de un enfoque sistémico de las relaciones que se establecen entre el binomio naturaleza-sociedad y la problemática planteada como resultado de dichas interacciones. Para lograr esto se requiere partir de la misma fuente que origina esa interacción: el territorio, el cual requiere ser abordado a partir de un enfoque holístico que permita la articulación de actividades productivas con la conservación de los recursos existentes; esta añeja incongruencia entre desarrollo y conservación debe encontrar en el ordenamiento ecológico del territorio un punto de equilibrio.

Lograr una perspectiva holística del territorio y de sus estructuras espaciales y de las dinámicas que hacen posible su funcionamiento, permitirá que la sociedad en su conjunto haga un uso más racional del mismo y de los recursos que sobre él existen, de tal manera que el mejoramiento de la calidad de vida no sea solamente un discurso retórico sino realmente el eje que permita orientar y articular una política de ordenamiento costero a la luz del Ordenamiento Ecológico del Golfo de México.

En términos aceptados por las metodologías propuestas por la SEMARNAT, INE y SEDESOL, la regionalización es un proceso de análisis científico mediante el cual se logra la caracterización, sistematización y clasificación taxonómica de las unidades regionales; mismo que consiste en determinar el sistema de división territorial de individuos espaciales de cualquier tipo (administrativos, económicos, naturales, y otros).

De esta manera, una de las premisas básicas para instaurar una política de ordenamiento territorial es la definición de unidades espaciales apropiadas que sirvan como eje para “evaluar la oferta ambiental y la demanda social, por un lado, y su manejo para efectos de planificación sectorial y espacial”.

Partiendo de la regionalización del área de ordenamiento, la problemática ambiental que se presenta, los recursos naturales potenciales y la tendencia de comportamientos afines, se identificaron áreas con un patrón similar de manejo de los recursos; zonas que por sus características y estado actual deben conservarse al constituir sitios de alto interés ecológico y en su caso protegerse; áreas que deberán ser aprovechadas con menor intensidad de uso; y sitios donde pueden ser explotados recursos actualmente subutilizados.

A partir de los criterios arriba mencionados se obtuvieron 575 Unidades Administrativas Naturales (UAN) como inicio de la regionalización del territorio para la construcción del Modelo de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de Campeche. Estas UAN se conformaron por los municipios con propiedades de diferentes tipos y haciendo hincapié en el factor demográfico. Se consideraron únicamente 119 UAN porque tienen población; y de éstas, sólo se tomaron 64 para el modelo porque cuentan con más de 12 indicadores de población, infraestructura (vivienda y carreteras) y servicios. Cada una de estas UAN se analizó a partir de los siguientes índices, que combinados ayudaron a la construcción del Modelo de Ordenamiento Costero:

• Potencial económico. Brinda un panorama sobre la capacidad de cada UAN para que sus habitantes sean empleables, considerando además el acceso a servicios de salud, el porcentaje de PEA y el uso del suelo.
  
  
• Infraestructura y servicios. Tiene en cuenta el nivel, tipo y distribución de los servicios públicos y se combina con el índice de infraestructura carretera.
  
  
• Inversión pública per cápita y por UAN. Considera la presencia de políticas, administración y programas de gestión, incluyendo los de microregiones, y se obtiene dividiendo la inversión entre la población total de la UAN.
  
  
• Presión. Combina el índice de potencial económico con el índice de infraestructura y servicios y la inversión pública per cápita por UAN para determinar las amenazas a las que se vea sometida cada Unidad.
  
  
• Susceptibilidad a huracanes. Determina el grado de exposición de una población a eventos catastróficos, y se obtiene con una combinación de la estructura morfogenética del terreno, la inundabilidad del suelo y la adyacencia al mar.
  
  
• Naturalidad. Mide la cobertura de vegetación natural vs. la cobertura de áreas transformadas en cada UAN.
  
  
• Fragilidad natural. Este índice mide la calidad de los recursos naturales considerando la geomorfología, la geología, el tipo de suelo, el régimen hídrico, la cobertura vegetal y el uso del suelo.
  
  
• Vulnerabilidad. Este índice mide el grado de conflicto que existe o que puede llegar a suscitarse en cada UAN, y se calcula considerando la disponibilidad de los recursos naturales en función de la fragilidad medioambiental y la presión de uso antrópica.

Estos indicadores permiten -desde múltiples disciplinasanalizar el territorio, determinar el contexto en el que se encuentra la zona costero-marina de campeche, y establecer las tendencias que cada UAN tendrá que seguir, dependiendo del comportamiento de cada uno de esos indicadores. Esto ayuda a construir escenarios para diseñar las políticas públicas más adecuadas para cada caso.

Transversalidad de grupos o interesados del OET

Una de las primicias del ordenamiento territorial es considerar cada uno de los grupos de usuarios y actores dentro de la franja de manejo costero, y de esta manera, se crean los espacios propicios para el diálogo y el intercambio de información. Las necesidades, proyectos, ideas y temores encuentran canales de comunicación entre unos y otros, sabiendo que habrá respeto, que se tomarán en cuenta sus intervenciones y que son ellos los que van a construir el proceso de diseño del modelo de ordenamiento.

La participación pública en estos procesos es determinante para su validación, ya que al convocar a todos los interesados e involucrados en la zona costera se está invitando a todos los sectores, a todos los niveles gubernamentales, a todos los grupos organizados y al público en general para que forme parte activa y legítima en la toma de decisiones. La participación de cada uno de los grupos ayuda también a que el modelo de ordenamiento sea representativo para el estado completo sin que intervengan desviaciones de ningún tipo.

El modelo de ordenamiento de la zona costera de campeche consideró la realización de 28 talleres de participación pública en total, llevandose a cabo 7 en cada uno de los municipios costeros del estado correspondientes a cada uno de los temas específicos considerados en el estudio: ambiente, desarrollo urbano/rural, economía, legislación y normatividad, y sociedad y cultura. En los talleres participaron autoridades gubernamentales municipales, estatales y federales, ONGS, organizaciones de productores, organizaciones civiles, así como grupos de ejidatarios, grupos indígenas, grupos de mujeres, jóvenes estudiantes, investigadores y docentes de diferentes niveles. Una parte clave de la participación pública transversal es el acceso a la información completa, oportuna y pertinente del proceso mismo; todo lo cual ayudará a la comunidad a tomar buenas decisiones.

La participación pública en el modelo de ordenamiento es la amalgama del proceso mismo. Por un lado, ayuda a la comunidad a fortalecer sus capacidades para organizarse y tomar decisiones consensuadas. Y por el otro, ayuda a llevar a cabo este proceso de manera transversal para que la comunidad se apropie del modelo. Esta apropiación es la clave para una implementación exitosa y duradera. En conjunto, se tiende a una comunidad empoderada donde las decisiones se tomen dentro de un proceso democrático y desde la base de la comunidad, tomando como referencia el modelo de ordenamiento para planear estrategias de desarrollo.

Caso: Yucatán

Transversalidad de niveles de gobierno (política) en el OET

En Yucatán, el desarrollo del programa de ordenamiento fue considerado como parte del ciclo de vida de un proyecto con las etapas de formulación, expedición, ejecución y evaluación. Para la formulación, desde su inicio se observó un interés de las autoridades federales y estatales de cooperar en el desarrollo del proyecto. La delegación federal de la SEMARNAT y la Secretaría de Ecología del Estado se organizaron para constituir los Órganos Técnico y Ejecutivo de los Ordenamientos. Preside el Órgano Técnico el Secretario de Ecología y el Órgano Ejecutivo el Gobernador del Estado. Ambas dependencias se organizaron para realizar las convocatorias y llevar las reuniones y minutas de los órganos. Su papel fue fundamental para identificar al grupo ejecutor que en este caso quedaría conformado por cinco instituciones locales, para acercar al grupo ejecutor con administradores de ANP’S y con los alcaldes de los municipios costeros, quienes participaron en la identificación de proyectos futuros mediante talleres de trabajo. Esta labor de transversalidad seguramente cobrará mayor importancia en las fases subsiguientes del ordenamiento.

Tranversalidad de ecosistemas (geográfico) del OET

Los términos de referencia poco consideran el estado real del conocimiento territorial en la región, y por otra parte sólo consideran el ordenamiento de la parte terrestre¹. Ante esta situación y considerando un enfoque sistémico, se tomó la decisión de considerar dos ámbitos de contexto a partir de la línea de costa: un buffer de 10 km mar adentro y un buffer terrestre de 20 km para incluir los municipios costeros y parte de aquellos adyacentes a los costeros. De esta manera el ordenamiento del territorio costero tomará en cuenta su entorno. Es importante mencionar las coincidencias entre los criterios que establecimos y los planteados en la reciente propuesta de Política Ambiental (Alvarez et al., 2006), así como las particularidades locales que obligan a adecuar estos criterios².

Durante el desarrollo del trabajo fue indispensable incluir variables no contempladas en los términos de referencia. Estas nuevas variables están relacionadas con el carácter costero del ordenamiento y con procesos histórico sociales de carácter local. Se incorporaron variables derivadas, entre otros, de los siguientes temas: los tipos de litoral y las características de las playas; las modalidades del turismo y particularmente las relacionadas con el turismo alternativo y el ecoturismo; las características del agua marina, lagunar y subterránea a partir de diversos indicadores (salinidad, temperatura, conductividad), así como indicadores directos de contaminación en sedimentos y en agua, e indirectos a partir del estado de salud de peces y otras especies; la biodiversidad marina y no sólo la terrestre; los usos del espacio federal (particularmente en lagunas costeras y en playas), y otras variables relacionadas con las actividades naturales de la costa como inventarios de captura y flotas pesqueras, acuacultura y minería de sal. Los diagnósticos temáticos requirieron, en varios casos, incluir una visión a escala estatal y peninsular e incluso nacional y global para lograr una interpretación de la problemática que incluya los factores externos que inciden en la costa considerada como un sistema abierto.

¹ Existen ordenamientos marinos que hasta la fecha se limitan al ordenamiento de las actividades pesqueras, y la delimitación sectorial de ámbitos de acción implicó que en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) el ordenamiento ecológico del territorio costero se circunscribiera al espacio terrestre de los municipios con frente litoral.

² En la Propuesta de Política Ambiental Nacional para océanos y costas elaborada para su discusión por la Dirección General de Política Ambiental de la SEMARNAT con fecha abril 2006, se parte de que la zona costera es el espacio geográfico de interacción mutua entre el medio marino y el terrestre y que debe incorporar ambos. En relación a las particularidades se establecen, por ejemplo, los límites de la llanura costera (200m) y plataforma continental (-200m) que en zonas como la Península de Yucatán implican abarcar territorios muy grandes, correspondientes a otra escala de análisis.

Los criterios rectores para establecer las Unidades de Gestión fueron: a) la delimitación de paisajes naturales considerando procesos que rigen su funcionamiento, por ejemplo, la acumulación de arena que forman las islas de barrera y la erosión creada por el oleaje, las corrientes y el viento que tienen una estrecha relación con el libre flujo de sedimentos y con la fijación de las dunas por la vegetación; b) la ubicación geográfica de los diferentes geosistemas productivos y sociales, que implica definir las áreas de afectación de las mismas; c) el análisis de la manera en que estos geosistemas utilizan e interactúan con los procesos naturales. De esta manera es posible evidenciar cuáles son las modalidades específicas de uso que deben evitarse. Volviendo al ejemplo, las escolleras impiden el libre flujo de arena, generando acumulación en la parte oriental y muy grave erosión en la parte occidental debido al sentido de la circulación de corrientes, oleaje y vientos dominantes; la vegetación, en cambio, fija las dunas y éstas a su vez protegen la parte interior de las barras.

Transversalidad de disciplinas en el OET

El compromiso del sector académico en la elaboración de este ordenamiento llevó a que los especialistas de diferentes disciplinas analizaran y expresaran sus resultados utilizando como lenguaje común, la cartografía. Los mapas resultantes expresan de manera fehaciente el conocimiento disciplinario del autor o grupo de autores. Posteriormente, estas herramientas permitieron al grupo coordinador construir mapas de integración y síntesis a partir del análisis conjunto de los mapas monotemáticos. A partir de los criterios propios de su disciplina, cada especialista o grupo de especialistas utilizó el lenguaje cartográfico como herramienta para el análisis del comportamiento territorial de su información y para la expresión final de sus resultados en uno o varios mapas.

Esto tiene que ver con el planteamiento de Galafassi (2002), quien señala: “La articulación sociedad-naturaleza no puede pensarse como formada por relaciones lineales que se establecen de forma simple y directa entre fenómenos de racionalidades similares. Los procesos naturales se configuran en base a una serie de principios propios de lo físico y biológico, los procesos sociales y culturales se definen y cobran significación a partir de condiciones y factores específicos pero conformados sobre y en conjunto con los físicos y biológicos a partir de variados procesos de articulación”.

Lo importante aquí es que partimos de conceptualizar los mapas como textos, es decir, de un modelo de comunicación inferencial y no saussureano (Lois, 2000)³. Esto implica que los signos y los códigos no son externos ni compartidos; son simples herramientas disponibles para que el investigador exprese su razonamiento. El título, la leyenda, los símbolos guían al lector, le marcan un recorrido que le permite entender lo que expresa el autor sin necesidad de dominar su disciplina, y lo más importante, le permiten recodificar esa información, interpretarla a partir de su propio contexto, confrontarla con los resultados de su propia investigación en otra disciplina (Lois, 2000).

El mapa como texto disciplinario permitió intercambiar conocimientos entre los participantes, en un proceso secuencial que partió de los campos de conocimiento cercanos, hasta transitar al difícil campo de interacción entre las disciplinas sociales, físicas y biológicas. Este proceso ayudó a compartir el conocimiento del grupo de trabajo; permitió la validación y covalidación de la información para eliminar contradicciones, aclarando que la contradicción entre dos mapas no necesariamente implica error en uno u otro, sino que muestra resultados alcanzados a partir de enfoques y puntos de vista que al explicitarse permiten descubrir su carácter complementario. Por ejemplo, el análisis del estado de la vegetación desde el punto de vista biológico y el de uso del suelo, llevó a establecer categorías complementarias; en el primero, vegetación en regeneración en zona de quemazones y en el segundo vegetación en regeneración en zona de ganadería extensiva, cuyos procesos en ambos enfoques pueden ser muy distintos.

Transversalidad de grupos o interesados del OET

La organización de los pescadores (sector social de la pesca) incluye, de acuerdo a lo señalado por salas et al. (2006), a las Federaciones centro y oriente, así como a la Unión de Pescadores. Constituidos principalmente por sociedades cooperativas y pescadores independientes, este sector se encarga principalmente de la captura y en algunos casos de su almacenamiento antes de la venta; su participación es principalmente extractiva. El sector privado incluye a empresarios que, además de controlar el procesamiento y la distribución de los productos para su venta, participan y controlan una parte de las labores de captura (Salas et al., 2006). Otros grupos sociales organizados se abocan al ecoturismo a lo largo de la costa; actualmente está en formación una federación que incluye cerca de 20 grupos dedicados a la pesca deportiva, recorridos para la observación de aves y visitas a los ojos de agua y a los manglares y petenes. Otro grupo de actores es el constituido por los ejidatarios, quienes originalmente fueron los dueños de las tierras que paulatinamente están vendiendo, principalmente las ubicadas en las islas de barrera donde se ha venido desarrollando la urbanización y el uso turístico. En otros casos son los ejidatarios los dueños de las tierras donde se practica la ganadería y la agricultura en la costa. Los diversos grupos de mujeres constituidos a lo largo de la costa, integran un tipo de actores con una participación creciente a través proyectos productivos y ecológicos con los que pretenden contribuir al ingreso familiar y participar en la protección del ambiente, por ejemplo, mediante actividades de reforestación. Lo anterior se vincula, además, al fortalecimiento de la equidad de género y al fomento de la educación ambiental.

³ El modelo inferencial propuesto por Paul Grice y Davis Lewis plantea que la comunicación se logra produciendo e interpretando evidencia, en contraposición al planteamiento de comunicación lineal donde ésta es externa al sujeto y se limita a un proceso de codificar y decodificar el mensaje (trasmitido directamente o mediado por mecanismos emisores y receptores); el planteamiento central es que decodificar no permite interpretar, ya que el lenguaje visto como código exterior sólo permite una interpretación (Lois, 2000).

Conclusiones y recomendaciones

El sesgo ambiental del ordenamiento ecológico no debe ignorar que el ordenamiento del territorio es la proyección en el espacio de políticas tanto ambientales como sociales, culturales y económicas de una sociedad para lograr una aplicación efectiva. Tanto en Campeche como en Yucatán prevalecen aún estilos de desarrollo en los cuales la transversalidad de agendas entre dependencias y entre niveles gubernamentales es todavía una aspiración. El modelo de ordenamiento territorial costero en cada entidad hace evidentes los avances y limitaciones de esta transversalidad, así como la necesidad imperiosa de impulsarla.

Incorporar el enfoque de transversalidad en sus diferentes conceptualizaciones en un análisis de los modelos de ordenamientos territoriales costeros, significa considerar diferenciadamente las necesidades y potencialidades de cada sector y de cada nivel de gobierno, así como de cada actor y usuario en la planificación de los usos de los recursos y de los espacios costeros, así como en los procesos de ocupación de los mismos.

Si bien en su desarrollo ambos casos abordaron algunos aspectos de la transversalidad, en el corto plazo enfrentarán el reto de su instrumentación y de su seguimiento. Como se ha mencionado, llevar a cabo las acciones que conduzcan a la gestión transversal del territorio requiere de una serie de acciones entre las que será necesario revisar los arreglos e instrumentos para la coordinación de múltiples aspectos. Es posible que ambos ordenamientos se instrumenten bajo las estructuras actuales de gobierno que si bien contemplan la necesidad, los ordenamientos no establecen el marco necesario para instrumentarlo y darle seguimiento, sin embargo, las autoridades reconocen la naturaleza cambiante del programa y del papel de los órganos o consejos técnicos para su constante actualización.

Dentro del diseño de los modelos de ordenamiento territorial y su instrumentación es necesario considerar, además de las relaciones entre los diferentes sectores, las relaciones entre los actores y usuarios al interior de cada sector. Los conflictos en muchas ocasiones también surgen al interior de los sectores ante la diversidad de modalidades de uso y poderes.

Comprender cabalmente los grados de fragilidad y los procesos que rigen el funcionamiento de cada paisaje natural, así como la manera en que los distintos geosistemas productivos y sociales se implantan en ellos, es fundamental para establecer criterios de uso acordes con la sostenibilidad natural y el bienestar social. La delimitación de Unidades de Gestión Ambiental debe basarse en el conocimiento anterior, y los criterios de uso deben aplicarse respetando principios de jerarquía, equidad y complementariedad.

Dado que los territorios sujetos a ordenamiento no son sistemas cerrados, es fundamental, por una parte, que a nivel general se establezca una estructura jerárquica claramente definida para los objetivos de los ordenamientos a diferentes escalas y, por la otra, que en ordenamientos regionales como los aquí presentados se considere el impacto local de procesos ubicados fuera de sus límites territoriales, así como los impactos que su implementación pueda generar mas allá de sus fronteras.

Asegurando una amplia representatividad regional, los órganos o consejos Técnicos podrían convertirse en un instrumento que además de favorecer la transversalidad trascendiera la sexenalidad, y funcionara como un comité permanente, bajo la dirección del Secretario en turno, para dar seguimiento al proceso de ordenamiento.

Finalmente, considerando el ciclo de desarrollo del ordenamiento es fundamental establecer un Centro de Monitoreo que aglutine la verificación del cumplimiento de los criterios y políticas dentro de cada unidad de gestión. Los instrumentos podrían incluir Foros Locales de Participación Pública, la actualización constante de la Bitácora Ambiental y la creación de un centro de datos costeros con capacidades en SIG y percepción remota.

Bibliografía

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