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“… tenemos que equilibrar lo que es muy importante: la necesidad social con la disponibilidad y la sustentabilidad del recurso pesquero… inevitablemente, tiene que haber una autoridad federal, pero también, y esa es la decisión y la vocación federalista de mi gobierno, el lograr cada vez una mayor concurrencia de las autoridades estatales, de las autoridades locales en todas aquellas decisiones que a fectanel interés de las comunidades en los estados y los municipios…darle un gran impulso a la pesca en Yucatán y en todo México, tiene un gran futuro; pero tenemos que hacerlo bien, tenemos que hacerlo con un criterio, se vale la palabra científico, porque ese recurso lo tenemos que cuidar para que sirva no nada más a los pescadores de hoy, sino también a los pescadores y a los mexicanos del mañana” (discurso del presidente Ernesto Zedillo en el Centro Vacacional ISSTEY en el marco del Programa

de Dotación de Embarcaciones para el Sector Social, 10 de julio, 1997).

Introducción

El presente capítulo tiene como objetivo central caracterizar la actividad pesquera en Yucatán en los últimos treinta años mostrando la relación crucial entre relaciones de producción y relaciones institucionales. Las relaciones de producción (fuerza de trabajo, capital y recurso natural) tienen que entenderse en el contexto de las relaciones institucionales (normas, comportamientos, reglas) que conllevan esquemas precisos en la gestión de los recursos pesqueros; relaciones que muchos autores denominan mecanismos de gobernanza.

Ante el quiebre de los modelos tradicionales de la ciencia para entender los problemas de acceso al recurso pesquero, en los últimos diez años ha surgido en las pesquerías un enfoque más social como parte de la inquietud de investigadores provenientes de la ciencia natural.

Las pesquerías en Yucatán atraviesan por dificultades y retos por los que países del Norte atravesaron hace cincuenta años; mostrando tendencias similares los países centroamericanos y del Caribe en los últimos 5 años (cf Salas et al., 2007). Es interesante analizar la tendencia histórica de nuestras principales pesquerías para observar la concentración del esfuerzo pesquero en un número restringido de especies marinas. Sin embargo, advertimos una tendencia creciente en el valor de la producción que revela cómo las fuerzas macroeconómicas del mercado internacional imponen presión en la explotación de las especies. En este sentido, es relevante el papel de las instituciones (incluyendo a la ciencia) que regulan el acceso a los recursos para favorecer una pesca sustentable en todas sus dimensiones.

En las últimas décadas la expansión de la industria turística ha generado una creciente demanda de alimentos del mar, la cual conlleva una sustitución de actividades en las comunidades de pescadores por las de prestación de servicios turísticos. Estos son temas que no pueden soslayarse para lograr el entendimiento de la actividad pesquera (en sus dos modalidades: industrial y artesanal). Asimismo, el creciente desarrollo de una acuacultura extensiva es otro tema transversal que requiere cierto nivel de análisis para entender la actividad pesquera como un sistema económico, social, cultural y político, es decir, un sistema complejo.

La búsqueda de mejores prácticas en el manejo de las pesquerías es una preocupación desde hace aproximadamente dos décadas. La manera vertical del manejo (top down) ha prevalecido, siendo escasos los esquemas tipo bottom up o esquemas de consulta pública, donde la participación de los usuarios para la toma de decisiones en el manejo es la regla. Este último esquema, entonces, constituye el reto para los investigadores, gobiernos e incluso para los usuarios directos.

En este sentido, el proceso de descentralización de la gestión ambiental se presenta de manera vertical para lograr la sustentabilidad de los recursos, y como una demanda de algunas agencias para el desarrollo en el marco de programas globales que inciden en políticas públicas nacionales.

Este capítulo no pretende analizar cada uno de estos problemas coyunturales y temas transversales de la pesca en Yucatán, simplemente demostrar que para entender la problemática del sector pesquero en Yucatán es importante considerar factores tales como el papel que juegan las costas del Pacifico con una aportación del 72% de la producción a nivel nacional y las del Golfo y el Caribe con el 26% (el Caribe con una insignificante aportación), teniendo en cuenta la creciente pesca ilegal vinculada a la expansión de la industria turística, de la cual el estado de Quintana Roo es el primer polo de atracción mundial (alrededor de 3 millones de turistas al año) para un turismo que no solamente demanda sol, arena y mar, sino también mariscos frescos al paladar: demanda que en parte surte Yucatán por ser el más cercano proveedor (INE, 1999).

Asimismo, es importante no perder de vista que la demanda mundial de pescado es cubierta solamente por algunas especies pesqueras de alto valor comercial que son las que pueden atraer divisas en dólares mediante su exportación a mercados internacionales.

Mantener una mirada constante en el desarrollo de la actividad pesquera requiere un gran esfuerzo de investigación y de síntesis que en este capítulo intentaremos ofrecer en tres grandes apartados. El primero presenta el contexto social de la actividad pesquera en Yucatán; el segundo constituye una síntesis de la evolución de la pesca, resaltando dos conceptos básicos: la abundancia y la escasez del recurso; y el tercer apartado expone la evolución de la estructura institucional del sector pesquero para comprender las grandes políticas administrativas desde los años setenta hasta la actualidad. Por último, presentamos una reflexión a manera de conclusión sobre el tema de la descentralización de los procesos en la pesca, y resaltamos los retos y desafíos para los próximos años de cara a los nuevos cambios en la estructura institucional relacionada con el sector pesquero.

El contexto social de la actividad pesquera en Yucatán

De los 31 estados de la República, 17 son estados costeros bañados por las aguas del Pacífico, el Golfo de México y el Mar Caribe, y de los cuales se extraen anualmente un millón y medio de toneladas de productos marinos. A lo largo de los 11,500 kilómetros de litorales y costas de México se encuentran alrededor de 1,581 comunidades marítimas, que dependiendo de la importancia otorgada por los gobiernos cuentan o no con importantes centros portuarios, de cabotaje, industria petrolera, pesquera y una galopante industria turística. México pasó de ser el cuarto país exportador de recursos pesqueros en 1982 a la posición número diecisiete en el 2006 (INE, 1999).

Varios autores (Le Bail, 1987; Gatti, 1986) han señalado la débil tradición de la actividad pesquera en el México colonial e independiente. Bretón y López (1989) señalan que antes de la década de 1950 “la pesca era una actividad marginal en la economía y su rol comenzó a tener visibilidad con la instauración del programa gubernamental llamado Marcha al mar”. Con este programa el gobierno buscó una alternativa al sector agrícola cada vez más deteriorado. Los discursos oficiales hasta la década de 1970 manifestaban claramente que México había vivido siempre de espaldas al mar. La revolución azul de la década de 1970 comenzó a tomar forma con la declaración de las 200 millas de mar patrimonial.

Ante este panorama, Le Bail (1987) formuló hace dos décadas un interesante cuestionamiento que vale la pena retomar: “¿Cómo los Estados sin una sólida tradición marítima podrán cumplir su revolución azul?”. México, subrayó Le Bail, se ha “convertido en poco tiempo en una gran potencia halieutica: 254 mil toneladas métricas de producto pesquero en 1970 a un millón cien mil toneladas en 1983” (1987:72). Sin embargo, el incremento posterior de la producción pesquera no ha sido tan significativo como el boom precedente, es decir, de 1983 a 2006 no ha rebasado el millón y medio de toneladas anuales.

No podemos avanzar sin enfatizar los factores que están implícitos en el interés de explotar los mares y la pesca en México y que cobró eco en el Estado de Yucatán:

1. El crecimiento demográfico.
   
   
2. El déficit alimentario del país.
   
   
3. Los constantes problemas agrarios.
   
   
4. El problema del desempleo.
   
   
5. Los desbalances regionales; con regiones claramente marginales y en profunda pobreza.

En este contexto, el Estado de Yucatán era uno de los más afectados por estas problemáticas y no fue ajeno a los programas de “Marcha al mar” que prácticamente comenzaron a mitad de los años setenta en el estado, pero se reforzaron en la década de los ochenta. En foros y congresos se señalaba a Yucatán como una región eminentemente agrícola y no pesquera. Sin embargo, a partir de la década de los ochenta pasó a convertirse en un estado fuertemente concentrado en una economía terciaria con el comercio y los servicios, pero con una importante aportación de la pesca al producto interno bruto. Durante 150 años la economía del estado estuvo sustentada en el sector agrícola, y en la última etapa de este periodo con predominancia en el monocultivo del henequén. Después de la gran depuración de mano de obra del sector agrícola henequenero en 1984 y 1991, la entidad aún sufre los estragos de una diversificación no consolidada. Estas grandes depuraciones sometieron a la población trabajadora del campo a un traslado masivo hacia la industria de la construcción en sitios turísticos como Cancún desde 1973, y hacia los Estados Unidos para ocuparse principalmente en la recolección de frutas y verduras, pero con la deplorable condición de “mojados”¹. Con la emergente actividad de la pesca desde 1970, la región costera pasó a ser el segundo polo de atracción de campesinos ex-henequeneros, para los cuales se diseñaron cursos de capacitación en el Centro de Capacitación Pesquera Yucalpetén (CECAPEY) desde la década de 1980 (Fraga, 1991, 1992).

Entre la abundancia y la escasez de los recursos marinos

Autores como Gatti (1986) y Chenaut (1986) han señalado la existencia de comunidades de pescadores en México desde los tiempos prehispánicos y de la conquista. El panorama que dibujaron de las pequeñas comunidades costeras de pescadores, poco comunicadas, dispersas y con una combinación de actividades agrícolas, es parecido al de los relatos de los pescadores y habitantes más viejos de Yucatán cuando describen a las comunidades antes de los años setenta (Labrecque y Bretón 1982; Fraga y Cervera, 2003).

Hasta la década de 1950 la pesca no había cobrado impulso. Existían pequeñas embarcaciones de madera y vela que no recorrían grandes distancias. A propósito, los pobladores suelen comentar que “abundaban los peces a orillas de la playa, y para qué pescar tanto, si lo que se comercializaba era poco y no habían los medios para conservarlos”. Para esta época, Beltrán (1961) reportaba 527 pescadores en toda la costa de Yucatán y una población aproximada de 15 mil habitantes. Las especies que se comercializaban en ese entonces para un reducido mercado regional eran la lisa, hueva de lisa y robalo principalmente.

En 1994, Paré y Fraga resaltaron en su estudio la emergencia desde 1970 de la costa de Yucatán como una región económica y productiva a partir de la pesca como actividad principal a lo largo de los 375 kilómetros de litoral, y como parte de macro procesos mundiales. Destacaron los incipientes procesos de conformación de grandes cooperativas pesqueras desde 1967 en Progreso; puerto que se convertiría en el eje de la actividad pesquera de Yucatán, después de haber sido el eje dinamizador o puerto de salida de las exportaciones de la fibra de henequén desde finales del siglo XIX hasta un poco después de la Segunda Guerra Mundial.

Para comprender el desarrollo de la actividad pesquera es preciso advertir su vinculación con tres factores claves fuertemente interconectados:

¹ “Mojado”: término coloquial en México para denominar al migrante que cruza la frontera hacia los EUA de manera ilegal pasando por el Río Bravo.

• La fuerza de trabajo estacional que combinaba y aún combina la agricultura y la pesca con el trabajo asalariado particularmente; el trabajo artesanal de extracción de sal en las costas yucatecas; el trabajo asalariado en el campo, la industria y los servicios; y la pesquería estacional del pulpo desde la década de los ochenta.
  
  
• Las políticas de Estado sobre la gestión del territorio, sobre todo, la relacionada con el Programa de Diversificación Henequenera de 1984-1987 y los respectivos Planes Estatales de Desarrollo (sexenales).
  
  
• La puesta en marcha de programas internacionales para explotar los recursos marinos y pesqueros en el contexto de las crisis agrícolas y la demanda mundial de productos marinos.

En la etapa de 1970 a 1990 se construyen las primeras infraestructuras portuarias, se intensifica el uso del hielo, las embarcaciones de fibra de vidrio hacen su aparición reemplazando a las de madera, aumenta el número de sociedades cooperativas pesqueras federales², los campesinos entran en el esquema de sociedades de producción pesquera ejidal y rural³, y se incrementan los volúmenes de captura, los créditos al sector y los grandes flujos de emigración costera (Quezada, 1993; Fraga, 1993; Paré y Fraga, 1994).

Con todo, el término abundancia estaba presente en las entrevistas con los pescadores de Yucatán hasta mediados de la década de los noventa. Señalaban que antes el riesgo de salir a las faenas de pesca era menor porque sólo llegaban a 5-9 m de profundidad; practicaban el buceo a pulmón (en los primeros años de la aparición de la pesca de langosta; las compresoras hacen su aparición en 1980) y capturaban hasta 100 kg de langosta en embarcaciones de fibra de vidrio de aproximadamente 8 m y motor fuera de borda (informantes pescadores del oriente del estado de Yucatán). En esta época de la abundancia también existía más “legalidad” y más inspección a través de los Jefes de Oficina de Pesca de la Secretaría de Pesca (ibídem). En 1977 existían 155 permisos de pesca, siendo Progreso, Celestún y Dzilam Bravo los que contaban con el mayor número (Delegación de Pesca en Yucatán, 1977).

² Para equilibrar el acceso a recursos, el gobierno mexicano fomentó y creó las primeras cooperativas pesqueras en este sector durante los años treinta, otorgándoles privilegios exclusivos sobre las especies más valiosas, especialmente el camarón, recursos ostrícolas y algunos peces de gran consumo y alto valor comercial. Las cooperativas fueron organizadas por agentes del Estado y apoyadas a través de organismos oficiales bajo la tutoría política del partido gobernante, limitando la autonomía de decisión interna propia de otras organizaciones (Morales, 1999).

³ Resalta a finales de los años ochenta la aparición de la figura asociativa denominada Sociedad de Solidaridad Social promovida por el gobierno como formalización de agrupaciones rurales a fin de acceder a financiamiento del PRONASOL (Fraga, J. Echeverría, N. Aguilar, W., Hirose, J. 2000).

Para 1994, Yucatán contaba con alrededor de 16 mil pescadores vinculados primordialmente a la pesca artesanal y al sector privado, y una producción de 41,100 ton de productos pesqueros, principalmente de siete especies comerciales (mero, pulpo, guachinango, robalo, langosta, atún y rubia). Para ese año se reportaron 98 sociedades rurales que integraban a más de 3,000 socios y 20 cooperativas federales con 1,319 socios (Salas y Torres, 1997).

Desde nuestro punto de vista, es a finales de la década de 1990 cuando comienza a visibilizarse el estancamiento de la actividad pesquera en cuanto a volúmenes de captura, con una fuerte repercusión en los hogares de los pescadores. Los pescadores ven disminuir los volúmenes de captura, el aumento de los precios de la gasolina y el aceite, las mayores distancias recorridas para encontrar la pesca, los precios manipulados por los grandes intermediarios y un conjunto de medidas de vigilancia y normatividad que restringe su actividad. El término escasez empieza a surgir entre los pescadores artesanales de Yucatán y se traduce en “más gente pescando, recursos cada vez más escasos, más riesgo al alejarse a mayores profundidades (cerca de los 30 m). Las mejoras tecnológicas como la disponibilidad de GPS (Global Positioning System) brindan oportunidades para mayores desplazamientos. La presión en la pesca sobre recursos cada vez más limitados se manifiesta en un aumento de la ilegalidad que, sumado a la reducción del número de inspectores de pesca (menos de la mitad que en los años ochenta), limita el combate de estas actividades ilegales tanto en las capturas como en el mercadeo.

A finales de 1999, la expresión “naufraga la pesca en Yucatán” ocupó las primeras planas de los periódicos de mayor circulación local y se reportó la necesidad de completar el Programa de Ordenamiento Pesquero, anunciado desde 1997 e implementado casi 10 años después. En ese mismo año, en una de sus visitas a Yucatán, el presidente de la República, Ernesto Zedillo, resaltó los vaivenes de la problemática regional en el estado de Yucatán, sobre todo, en la intrincada relación campo henequenero y actividad pesquera:

“… este Sector Pesquero ha servido durante los últimos años como un amortiguador de la enorme presión que se nos desató en el campo al decaer dramáticamente la actividad henequenera; cómo el Sector Pesquero generosamente ha podido absorber mucha de la gente que fue liberada en el campo, pero que también eso estáentrañando muchos problemas que debemos enfrentar y que debemos resolver” (10 de julio, 1997, Centro Vacacional ISSTEY).

La actividad de la pesca y su relación con el campo henequenero en Yucatán son variables poco analizadas de manera integral. Por eso no es extraño encontrar discursos a un alto nivel como el de un Presidente de la República que adquieren fuerza en subsiguientes estructuras institucionales como la SEMARNAP.

En Yucatán, la SEMARNAP admite la existencia de una serie de irregularidades en la actividad pesquera que es necesario corregir, entre ellas, el libre acceso, el incremento irregular del esfuerzo pesquero (pescadores que realizan la actividad sin permiso ni matrícula de embarcaciones), la utilización de artes de pesca prohibidas o no autorizadas, y la pesca de especies en veda o con tallas menores a las reglamentarias (Diario Novedades, 20 de noviembre, 1999:1).

Para superar estas irregularidades, en 1999 se establecen algunas medidas como la cancelación de permisos de pesca:

“… con la finalidad de ejercer un mejor control sobre el esfuerzo pesquero y disminuir la intensidad de pesca de los recursos pesqueros en Yucatán, a partir de 1999 se canceló la expedición de permisos de pesca para evitar que nuevas embarcaciones ingresaran a la actividad pesquera” (Salas y Colaboradores 2006:9).

A partir del año 2000 el sector pesquero se enfrenta a una desorganización sin precedentes a causa de problemas de financiamiento, corrupción y manipulación política (Fraga, 2004). Esto lleva a un claro rumbo de privatización del sector, sobre todo, cuando ya en 1992 (durante el gobierno de Salinas de Gortari) se había modificado el artículo 27 constitucional liberando las siete especies reservadas al sector cooperativo. En el caso de Yucatán, estas especies reservadas se concentraban en la langosta, el camarón y el caracol, las cuales constituían la razón de ser de las cooperativas dedicadas a la explotación comercial. Además, en ese mismo año de 1992 se observa una reducción del personal asignado al sector pesquero en el estado de Yucatán, y un fortalecimiento del sector privado que ofrece empleo a la población campesina inmigrante y pone en desventaja a los pescadores tradicionales respecto al pago de su fuerza de trabajo.

En el 2004 se reportó en la costa yucateca una cifra de 1,338 permisos de pesca concentrados en 188 permisionarios³ (SAGARPA, 2004). Cada permiso de pesca podía amparar desde una hasta una docena de embarcaciones. En la práctica, un permisionario no registra a su nombre todas las embarcaciones que maneja para no declarar la cantidad de medios de producción que en realidad posee. Propiedad y posesión de los equipos de pesca son dos condiciones de las relaciones de producción y de las relaciones sociales e institucionales que no son fáciles de comprender en la pesca. Por ejemplo, un permisionario que tiene 143 embarcaciones registradas a su nombre, contrata a siete personas o patrones que se responsabilizan cada uno de 14 lanchas; cada patrón le asigna tres o cuatro embarcaciones a otra persona; y éste a su vez consigue a dos pescadores para salir a la faena de pesca. Estos pescadores directos entregan el producto a una “bodega menor”; la bodega menor a otra mayor; y ésta a la bodega matriz en Mérida o en Progreso desde donde se exporta el producto. Estas condiciones reducen los pagos de derecho por permiso, haciendo atractiva la introducción de embarcaciones sin control.

Esta situación está cambiando con el proceso de emplacamiento (número de serie) de embarcaciones como parte del Programa de Ordenamiento Pesquero (V. Alcántar com. per.). Las cooperativas pesqueras funcionan como un tipo de “bodega intermedia” entre el pescador socio y la bodega matriz en Mérida o en Progreso.

En el Estado de Yucatán, el 90% de la flota artesanal es denominada flota menor, cuyas embarcaciones no tienen una longitud mayor de 10 m; por su parte, las de la flota mayor o de altura tienen entre 12 y 22 m de eslora (Mexicano-Cíntora et al., 2007). Adicionalmente a las anteriores, en la región es característica la existencia de pequeñas lanchas de dos a tres metros de largo llamadas alijos o chalanas, las cuales, sin embargo, no pueden ser consideradas como flota menor debido a que no cuentan con las características mínimas de seguridad establecidas por la autoridad marítima; en el 2004 se registraron en la entidad 8,666 alijos⁴. En este periodo la flota en el estado de Yucatán comprendía un total de 4,946 embarcaciones: 628 mayores y 4,318 embarcaciones menores (SAGARPA, 2004); y, según estadísticas del empadronamiento de unidades existentes en la costa realizado por la Dirección de Pesca del Gobierno del Estado (OEIDRUS, 2004), 3,414 embarcaciones contaban con permiso de pesca. La cantidad de embarcaciones en el estado, incluyendo los alijos (utilizados en la temporada de pulpo), nos ofrece una idea de la cantidad de personas que se dedican a la pesca de manera permanente y estacional, es decir, alrededor de 20,442 personas. La Comisión de Pesca en 2004 reportó 16,245 pescadores.

La captura registrada en el estado incluye más de 100 especies, entre peces, crustáceos y moluscos, pero sólo 24 aportan los mayores volúmenes. Según estadísticas preliminares de SAGARPA (2007), la captura de 2006 en el estado fue de 25.5 mil toneladas, la cual se redujo en un 38% con respecto a la registrada en 1994 (41,100 ton) (Fig. 1). Sin embargo, la presión pesquera se encuentra principalmente en la franja ribereña, dirigida a dos o tres especies de alto valor comercial. La primera es el pulpo (Octopus maya y O. vulgaris), seguida por el mero (Ephiphenus sp) y en tercer lugar la langosta (Panulirus argus). El mero y el pulpo aportan el 60% de las capturas y la langosta el 30% de las divisas. Particularmente, si se elimina la captura de pulpo de la captura total, se observa claramente el desplome de la captura del resto de los recursos en la región y especialmente la de mero (Fig. 1). Este panorama no es nada halagüeño si se sabe que durante un periodo de seis meses (julio a diciembre) los ingresos por la pesca de pulpo y langosta permiten a los pescadores contar con ingresos suficientes para cubrir necesidades como mejoramiento de vivienda, pago de estudios de los hijos en otras comunidades y entretenimiento familiar; las especies de escama y algunos crustáceos, que son explotados sin restricción durante los meses de enero a julio, se consideran la pesca básica que provee parte del ingreso diario que les permite sufragar los gastos básicos de sus hogares.

⁴ Actualmente podemos señalar que esta actividad permitió una acumulación de capital en manos de un sector privado de la pesca desde los años cincuenta, y hoy en día esta acumulación está permitiendo a empresarios pesqueros invertir en la industria turística, por lo menos en el estado de Yucatán en la franja noroccidental del litoral yucateco.

Figura 1. Comparativo de producción de las especies más importantes
(en volumen registrado) durante el periodo 1976-2006 en el Estado
de Yucatán (SAGARPA, 2006).

La apertura del mercado europeo para el pulpo de la región estimuló mejoras en la infraestructura pesquera, y actualmente es una de las especies que soporta la actividad pesquera en el estado. En la información referente a la producción o captura registrada durante el periodo 1976-2006, se advierte el incremento significativo del 60% de la producción de pulpo en el año 1996 respecto a la registrada en 1995 (Fig. 1). Este aumento en la captura del molusco se ha explicado asociándolo al evento climatológico de los huracanes Ópalo y Roxana en octubre de 1995⁵.

⁵ Con respecto a la flota pesquera de los últimos diez años, destaca que durante el año de 1997 se incrementó en un 20% la flota mayor y en un 40% la flota menor. Lo anterior obedeció al aumento del precio del pulpo registrado durante la temporada de 1996 en aproximadamente 100%, lo que incitó a la adquisición de embarcaciones en la lógica de que si aumentaba la flota se incrementarían los volúmenes de captura del molusco durante la temporada de 1997; lo cual no sucedió (Gavaldón, 2004).

Como se puede observar en la figura 1, la caída en la captura de mero coincide con un aumento en las capturas de pulpo. Como ya apuntamos, si se eliminan los registros de pulpo en la captura global estatal, la tendencia es decreciente.

De las oficinas de la SEPESCA a la SEMARNAP y a la SAGARPA: ¿Fragilidad en las estructuras institucionales del sector pesquero?

En el apartado anterior mostramos dos condiciones extremas relacionadas con las relaciones de producción: abundancia y escasez de los recursos pesqueros. En este apartado señalaremos algunas de las implicaciones que para el sector pesquero han tenido los cambios de administración, sobre todo, desde la eliminación en 1994 de la Secretaría de Pesca (creada en 1982). A propósito, el grupo parlamentario del Partido del Trabajo en 2007 sometió a la LX Legislatura del Senado de la República una iniciativa para crear la Secretaría de Pesca y Acuacultura (http://www.senado.gob.mx)

¿Estos cambios en las acciones administrativas relacionados con la actividad pesquera implican una fragilidad de las estructuras institucionales?

La estructura administrativa encargada del sector pesquero tiene su raíz en los esquemas agrarios, al igual que en otros países. En la década de los setenta el Estado se convierte en el principal impulsor y administrador de los recursos pesqueros del país. Sin embargo, la formación de cooperativas y las formas de administrar el acceso a los recursos pesqueros fueron implementadas a la manera de la reforma agraria: proceso institucional del cambio social en México con la repartición de las tierras a los campesinos como resultado de sus luchas agrarias desde 1917. A pesar de que el mar no podía ser parcelado como la tierra, se trasladaron los esquemas de intervención a los medios marinos con el impulso, formación y administración de las organizaciones sociales (Bretón y López, 1989 en Fraga y colaboradores, 2000).

Entre estas iniciativas del Estado, en el primer Plan de Desarrollo Pesquero (1977-1982) encontramos, según algunos, los principales impulsos en la descentralización de funciones en la pesca; sus objetivos esenciales consistían en aumentar la producción para el consumo popular, la creación de nuevas alternativas económicas para la población del campo a través de la acuacultura, y la generación de empleos y divisas. Para principios de 1980 la pesca ocupaba el cuarto lugar entre las exportaciones nacionales (Ocejo, 1982; Alcalá, 2003).

La Subsecretaría de Pesca, que era parte de la Secretaría de Industria y Comercio, desapareció dando paso en 1982 a la Secretaría de Pesca como organismo independiente. No obstante, esta secretaría tuvo una duración de dos períodos sexenales de gobierno federal hasta desaparecer en 1994, causando fuertes impactos en los diferentes sectores productivos pesqueros (ver figura 2).

En Yucatán, al igual que en los otros 16 estados costeros en México, se creó en 1976 la Dirección General de Regiones Pesqueras, es decir, cada estado contaba con su Jefatura de Pesca -ubicada en el puerto principal- que dependía de la Subsecretaría de Pesca, la cual a su vez dependía de la Secretaría de Industria y Comercio.

Cada Jefatura de Pesca estaba encargada de llevar los registros de la actividad pesquera, y operaba en un local propio o en el domicilio particular del Jefe de Oficina con el objetivo de abaratar costos administrativos. Esta estructura administrativa, incluida la correspondiente a las delegaciones estatales de la posteriormente creada Secretaría de Pesca, permitió generar la información más detallada de la actividad pesquera, y creó un clima de confianza entre los pescadores y encargados de registrar y vigilar la actividad. Esta confianza se perdió en 1994 cuando desaparece la Secretaría de Pesca y pensionan a los Jefes de Oficina. De suerte que en cada sexenio la atención del sector pesquero transita de una secretaría a otra: de la SEMARNAP (1994-2000) a la SAGARPA (2000-2007).

Figura 2. Cambios institucionales de las agencias de gobierno
a cargo del manejo pesquero y la ciencia (1970–2007).

De acuerdo a los registros de la Secretaría de Pesca, el periodo de los años setenta fue el de mayor impulso a las cooperativas pesqueras, mediante el otorgamiento de créditos para adquirir flotas con mejores y más sofisticados equipos de navegación e implementos pesqueros. Se fomentaron grandes paraestatales para la comercialización y procesamiento de los productos marinos provenientes de las cooperativas. Se instituyó para el sector pesquero (privado y social) el BANPESCA: un banco de desarrollo para la actividad pesquera que fue eliminado a finales de los años ochenta y su deuda fue absorbida por el Fondo Instituido en Relación con la Agricultura (FIRA-Banco de México).

Algunos funcionarios públicos y pescadores opinaron que BANPESCA como institución financiera se concentró en la flota mayor y en los centros de acopio y maquiladoras, dando preferencia a los empresarios privados, lo que generó el incremento de la cartera vencida y la disminución de liquidez (Gavaldón, 2004).

La SEMARNAP, de la cual pasó a formar parte el sector de la pesca a principios de 1995, fue calificada de frágil por Alcalá (2003), argumentando que enfocó sus esfuerzos en consolidar la importancia del medio ambiente y su cuidado y conservación en el contexto nacional, relegando a un tercer o cuarto lugar el tema central de la pesca. El balance central que hace la autora sobre esta transición se puede advertir en la siguiente frase: “El enfoque del medio ambiente y la naturaleza tienen un valor de cambio y de que es a través de la coerción (multas por incumplimiento, vedas, retiro de apoyos financieros) como puede frenarse el deterioro ecológico, es una perspectiva a corto plazo” (Alcalá, 2003:78). Sumado a lo anterior, la PROFEPA (Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente), creada en el mismo periodo Zedillista como órgano descentralizado de la SEMARNAP, no tiene ni la infraestructura ni la capacidad institucional adecuada para hacer frente a los retos de múltiples sectores, no sólo del pesquero.

Esta fragilidad institucional de cambio de secretaría ocasionó, entre otras consecuencias, un marcado desconcierto entre los pescadores, además de contradecir el discurso y la práctica de velar por el bienestar de la naturaleza y fomentar la extracción del recurso pesquero, es decir, se dejaba desprotegido a un sector productivo amplio, con estrategias de acción diversa que enfrentan a fuerzas asimétricas (pescadores y empresarios) sobre todo en lo concerniente a la comercialización de los productos marinos.

El paso del sector pesquero a la SAGARPA (2000-2007) no ha producido grandes cambios a favor de los pescadores ni de la protección del recurso pesquero. Sigue vigente lo que señaló y enfatizó Zedillo hace una década: “Estamos frente a una actividad sumamente delicada y crítica, que deja de ser fuente de bienestar, ingresos y de oportunidades; no podemos seguir manejando esta actividad con los criterios con los cuales manejamos otras actividades económicas” (ibídem).

La desarticulación entre producción, conservación y protección de recursos es evidente desde 1994, como lo reconocen las mismas autoridades federales y estatales: “… esto ha ocasionado la desarticulación con las políticas pesqueras, ya que por un lado tenemos a la SAGARPA fomentando el desarrollo de esta actividad y por otra tenemos a la SEMARNAT tratando de desarrollar políticas encaminadas a la protección de los recursos marinos” (SEMARNAT, 2006b).

En este contexto, es importante retomar los argumentos que maneja el grupo parlamentario que sometió la iniciativa de ley para desincorporar de la SAGARPA a la CONAPESCA (Comisión Nacional de Pesca): “La realidad es que la CONAPESCA desde que nació ha tenido severas limitaciones en su actuación, debido a que no queda clara en su estructura orgánica la forma en que se aplica el principio de legalidad en el ejercicio de sus funciones, además de las deficiencias presupuéstales, patrimoniales, de recursos humanos y materiales para cumplir con sus responsabilidades, así como su evidente falta de capacidad de gestión dentro de la propia Administración Pública Federal” (Obregón, 22 de marzo, 2007).

La propuesta anterior se enmarca dentro de procesos de descentralización a partir de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que adicionó en su artículo 73 la fracción XXIX-L⁶. Es decir, para ordenar, fomentar y regular el manejo integral y el aprovechamiento sustentable de la pesca y la acuacultura, considerando los aspectos biológicos, tecnológicos, ambientales y productivos, se requiere de una autoridad en la materia que aplique los principios constitucionales para coordinar las acciones del gobierno federal con las acciones de los demás órdenes de gobierno.

En el documento de la OECD (2006) sobre “Política Agropecuaria y Pesquera en México”, se señala que la descentralización del poder de toma de decisión y la responsabilidad de administración se ha iniciado y continúa a un ritmo muy precavido. Una de las principales acciones de este proceso fue la reubicación de la CONAPESCA al puerto de Mazatlán en 2001, acompañada del establecimiento de las oficinas regionales del INP. Señala el documento que un proceso de regionalización de la pesca tiene el potencial de mejorar la transparencia, aumentar la participación de los actores interesados, ampliar los programas de procuración y dirigir mejor el financiamiento para las labores de investigación y apoyo; pero, advierte, esto requerirá de una estructura institucional robusta y adaptable.

⁶ Revisando los registros históricos nos percatamos que el aumento de la disponibilidad de las dos especies trajo consigo un beneficio adicional relacionado con el impacto económico de la producción, ya que el precio del pulpo tuvo un aumento de casi el 100% del año de 1995 a 1996.

Como podemos observar en el documento de la OECD (2006), el proceso de descentralización de los acuerdos institucionales se da manera fortuita y no hay una orientación clara con respecto a la intención del gobierno. Surge una interrogante ante este escenario: ¿Por lo menos, la experiencia de la SEPESCA podrá rescatarse considerando las ventajas y desventajas que tuvo a lo largo de dos sexenios? ¿Llevará a la actividad pesquera a procesos de descentralización para beneficio de los pescadores? ¿se incrementará la corrupción en las autoridades estatales y aún más a nivel municipal? Las respuestas a estas interrogantes no las podremos obtener hasta no ver consolidado el proceso de descentralización a nivel estatal y municipal.

La iniciativa de ley del 2007 contempla la justificación de la necesidad de convertir a la CONAPESCA en secretaría federal, ya que por ser un órgano desconcentrado ha “impedido que contribuya eficientemente al cumplimiento de los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en específico del Programa Nacional de Pesca y Acuacultura, lo cual ha repercutido en la situación de los pescadores y acuicultores del país, quienes son los afectados directamente” (Obregón, 2007).

A lo que se podría aspirar en el presente período presidencial (2006-2012), es a tener una clara visión para aprovechar el poder del mercado y asignar recursos de manera eficaz para reforzar la viabilidad económica y las capacidades de ajuste del sector pesquero. Otros mecanismos basados en el mercado, como la administración en la comunidad, sobre todo, de especies sedentarias entre las que se encuentra la langosta, se vislumbran como alternativas que, si bien se podrían seguir discutiendo, es necesario implementar si tenemos presente que las fuerzas del mercado se concentran en otros países, sobre todo en Japón y Estados Unidos que son los principales compradores de los productos pesqueros (cf Salas et al., 2005).

En el documento de la OECD se señala que el uso de cuotas individuales transferibles de esfuerzo parece estar ya en la agenda de reajustes del sector pesquero mexicano, porque supuestamente han sido exitosas en los países de la OECD. No obstante, estos planteamientos pierden de vista que sin un sistema de vigilancia adecuado y disponibilidad de sustento técnico para evaluar la abundancia de los recursos, estas medidas no funcionan apropiadamente, mucho menos, sin la participación directa de los usuarios locales.

En el marco de estas reflexiones no podemos dejar de lado que desde que se intensificó el discurso ambiental y conservacionista en la década de los noventa, los recursos comunes o de bienes públicos como el agua, los bosques, la pesca y las áreas naturales protegidas acapararon la atención de los gobiernos nacionales y de las agencias internacionales para el desarrollo. La intrincada mirada del debate académico y político sobre qué tipo de desarrollo necesitamos para no arriesgar nuestro futuro común encontró un nicho propicio con el concepto de “desarrollo sustentable”; nicho que no logró el concepto predecesor de “ecodesarrollo” y que para el caso de las pesquerías tiene ya una larga trayectoria de debates, aciertos y desaciertos (Fraga, 1999).

Es en este marco del desarrollo sustentable que se persiste en regularizar el sector pesquero en aspectos básicos o los llamados ordenamientos ecológicos territoriales (marinos, costeros, terrestres). En relación con la regularización de las especies marinas se elaboró la Carta Nacional Pesquera en el 2000, y actualmente está en proceso de revisión la Ley de Pesca de 2004 (La nueva Ley de pesca se dió a conocer en 2007).

Si bien por una parte existen buenos instrumentos de regulación y administración pesquera, por la otra tenemos una actividad social y económica regulada por instituciones sociales regidas por un entramado de reglas y comportamientos individuales y un régimen de acceso libre que ubican a la actividad pesquera como uno de los más complejos sistemas humanos.

¿Qué implicaciones tiene esta fragilidad institucional para el caso de Yucatán? ¿Qué implicaciones tiene para desarrollar un proceso de descentralización? Tal vez la respuesta puede enmarcarse en los tres escenarios que señala Salas y colaboradores (2006) respondiendo a la pregunta: ¿Hacia dónde van las pesquerías de Yucatán?

1. Si las pesquerías persisten en las condiciones actuales será evidente en el corto plazo la falta de rentabilidad.
   
   
2. Si se implementan sistemas de regulación astringentes al control estricto de acceso a los recursos para rehabilitar los stocks y con los costos sociales que esto implique, los conflictos pueden generarse en el corto y mediano plazo.
   
   
3. Asumir la implementación de programas de manejo integral, los cuales requieren enfoques adaptativos con esquemas de manejo real y efectivo (Salas et al., 2006).

Sin duda este último escenario demanda la búsqueda de mecanismos de gobernanza que de alguna manera están debatiéndose, aunque no sabemos si pueden convertirse en una realidad y expandirse entre los actores locales. Por ejemplo, en 2006, en el marco del Foro sobre Desarrollo Sustentable en Yucatán para el Siglo XXI, la mesa de pesquerías y costas, con 23 representantes de la academia, el gobierno, la industria pesquera y organizaciones pesqueras, enfatizó la necesidad de reglamentaciones estrictas, un mayor financiamiento al sector pesquero, la necesidad de un manejo integral de los recursos de la franja costera de Yucatán -el tercer escenario que plantean Salas y colaboradores-, y un mayor peso a nivel institucional del sector pesca. Las interrogantes que surgen de este contexto son: ¿Cuál será la capacidad institucional para administrar los recursos pesqueros, si en la nueva iniciativa de ley se demuestra que la Comisión Nacional de pesca carece actualmente de esta capacidad? ¿Qué nuevos esquemas institucionales se avecinan para el sector pesquero? ¿cuáles serán los retos para un verdadero proceso de descentralización?

Actualmente encontramos una situación más difícil y más deplorable, con más pescadores emigrando a la industria de la construcción (principalmente a Playa del Carmen y Cozumel) y una débil esperanza hacia un turismo que no producirá alimentos, mucho menos bienestar económico como lo produjeron los 30 años de bonanza pesquera en Yucatán para amplios sectores y, más aún, para los 17 permisionarios y armadores de la pesca en la región. En nuestras entrevistas con los pescadores de Yucatán advertimos que lo que se incrementa es la necesidad de empleos y de oportunidades que nunca llegan, modos de vida sustentables que la investigación y las políticas públicas deberían apostar, trabajando colaborativamente.

Conclusión

Los cambios institucionales en la administración y dirección de las políticas pesqueras durante los últimos 15 años, como bien señala el documento de la OECD, han puesto en riesgo la sostenibilidad de los recursos y la economía del sector en el largo plazo. De conformidad con el sistema político mexicano, dichos cambios son hasta cierto punto inevitables por los nuevos planes que se implantan con cada cambio de administración. Las políticas a principios de los años noventa no proporcionaron un ambiente regulatorio que estimulara un sector pesquero sostenible, por el contrario, obstaculizaron las perspectivas económicas.

El sector pesquero mexicano depende de una estructura institucional en la que se desarrollan y se ponen en marcha las decisiones de política para las reformas involucradas. En este sentido, la incorporación de CONAPESCA como subsecretaría a la SEMARNAP y luego a la SAGARPA revela el poco peso que tiene el sector de la pesca en el gobierno federal, de manera que este sector tiene que competir con otros sectores productivos para ser escuchado dentro de una secretaría general. Estas preocupaciones se agravaron con el cambio de sede de la CONAPESCA de la Ciudad de México a Mazatlán en 2001. Esta reubicación aproxima el proceso de toma de decisión a algunas de las comunidades interesadas, pero no a todas: ¿qué tanto les interesa a los funcionarios de Mazatlán regular los crustáceos de Yucatán que son fuente de subsistencia y de ingreso para las familias marginales que viven en las periferias de los puertos pesqueros? Por mucho tiempo la región del Pacifico (al proporcionar casi el 60% de la producción nacional) ha recibido mayor atención que la zona del Golfo-Caribe, en la que se encuentra Yucatán.

Con todo, se debe continuar con la descentralización de los acuerdos institucionales. Por ahora, el proceso de descentralización es algo fortuito y no hay una orientación clara del gobierno federal para fortalecerlo. Se requiere un plan claro y un compromiso apropiado de financiamiento, con miras a aumentar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación y autoridad de los actores interesados.

Para que el proceso de descentralización sea efectivo es preciso involucrar a las comunidades en la tarea de desarrollar una mejor gestión de las zonas costeras pesqueras. Asegurando una amplia participación de los interesados (incluyendo las ONGS ambientalistas y los grupos comunitarios, así como los representantes de los pescadores), la administración regional podrá ser representativa, transparente, responsable y sensible, reconociéndoles a los pescadores facultades dentro del sistema y, por ende, en la toma de decisiones. En general, los beneficios de la toma de decisión descentralizada radican en una mejor aportación de los actores interesados al análisis científico y de regulación, una mayor aceptación de los reglamentos, además de costos de procuración potencialmente menores. Estos procesos han mostrado ser eficientes en otras regiones (Berkes et al., 2001; Jentoft 2000).

Algunas iniciativas se han dado en esta dirección, por ejemplo, el proceso de descentralización (1977-1982) que se desarrolló junto con el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero estableció las bases de organización de las delegaciones federales para crear las Unidades de Producción pesquera, con programas de organización y capacitación en beneficio de las comunidades pesqueras a nivel estatal (Soberanes, 1994).

Diez años después, como bien señala el representante de la Comisión Nacional de Pesca (Alcántar, 2007), “aún se notan debilidades del sistema, que no permiten aterrizar eficientemente este proceso de descentralización. Algunos casos exitosos comprenden el otorgamiento de facultades a ciertos estados para la administración y otorgamiento de permisos de pesca deportivo-recreativa a través de convenios de colaboración entre ambos órganos de gobierno, siendo el Estado quien recibe los beneficios de los derechos de acceso para que reinvierta estos recursos en el sector. Los programas de acuacultura rural se han manejado dentro del mismo marco. Y una forma de involucrar a los usuarios ha sido a través de los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura; el propósito de estos comités es tomar decisiones conmensuradas. Sin embargo, una de las limitaciones que enfrenta este proceso de descentralización, involucra la limitada capacidad (logística, humana e infraestructura) con que cuentan los gobiernos estatales para asumir los retos que acompañan este proceso de descentralización, es decir, responsabilidades y facultades; sin respaldo logístico limitan los alcances del proceso y pierde credibilidad, o lo que es peor, desinterés por parte de los representantes del gobierno estatal para involucrarse más. Las actividades y disposiciones de los actores políticos en este contexto, son determinantes” (V. Alcántar, com. per.).

Los puntos de vista de los representantes de gobierno en relación con los procesos de descentralización son poco conocidos, y cobran poco eco entre un sexenio y otro. Por ejemplo, en el problema de la veda impuesta a la carnada para la pesquería del pulpo en Yucatán, sobre todo del cangrejo “maxquil”, se ha impugnado y se ha señalado la necesidad de descentralizar la toma de decisiones, tal como lo exigió un funcionario público:

“En tanto sea el gobierno federal el que concentre la capacidad de decisión para el otorgamiento del permiso, el establecimiento de vedas o de cuotas, esto no camina porque de entrada al gobierno federal no le interesa las pesquerías locales. ¿El maxquil en las oficinas centrales de pesca en Mazatlán? No existe. Ellos están preocupados por huachinango y camarón, langosta, abulón, sardina, atún… ahora, ¿el maxquil?, ¿la chivita?… son cosas que no se les pasa por la cabeza. Y nunca van a generar decisiones que permitan la apropiación del recurso para un conflicto que es más fácil para el gobierno central establecer una veda de carácter permanente que intentar administrar una pesquería local. Lo que pasa es que la ley actualmente no permite una salida alternativa… el maxquil ¿dónde se usa, dónde se captura? Es una carnada para pulpo, no se usa para consumo humano, se usa estrictamente en Yucatán, un poco en Campeche. ¡¡Pues, que lo administre el gobierno del Estado de Yucatán!!… con los criterios que se establezcan entre ellos y Yucatán” (entrevista al ex delegado de la SEMARNAP, 2004, com. personal).

Ante este panorama, formulamos algunas de las interrogantes que dejamos como espacio para la reflexión, discusión y análisis posterior sobre el importante papel de la descentralización en la actividad pesquera: ¿cómo descentralizar pesquerías locales bajo el cobijo de una ley que no obstante ser federal solamente beneficia a una región en particular? ¿cómo promover una descentralización que responda de manera adecuada a las demandas de la población, cuando el sector pesquero ha tenido poco peso político? ¿Cómo promover una efectiva descentralización de la actividad pesquera, cuando los pescadores que exponen sus vidas en alta mar son los menos consultados para la toma de decisiones en el co-manejo de los recursos pesqueros? ¿La descentralización permitirá generar nuevos esquemas de concordancia entre bienestar económico y conservación del recurso pesquero?

No olvidemos que en las relaciones de producción, los estilos de vida y los macro-procesos mundiales no pueden estar fuera de nuestro contexto de análisis. Por ejemplo, en Yucatán la brecha generacional separa a los pescadores más viejos de los más jóvenes; los jóvenes están inmersos en una economía de sobre-consumo que los lleva, entre otros escenarios, a exponer sus vidas en el buceo de captura de langosta, con el riesgo de morir o quedar paralíticos o con daños cerebrales irreversibles por no utilizar los equipos apropiados, ni conocer las reglas elementales de la actividad como el tiempo y la profundidad de inmersión recomendados. Es necesario entender esto en el marco de las estrategias de subsistencia, y de acumulación, no solamente para los pescadores que arriesgan sus vidas, sino para los permisionarios de la pesca convertidos en verdaderos hacendados del mar. En Yucatán, año con año las compresiones cobran vidas de jóvenes pescadores en aras de un “buen precio” del producto en dólares; la mayoría arriesga la vida para mantener una familia, y otros motivados por las bondades del sobre-consumo. En cambio, para los grandes permisionarios que no arriesgan la vida, las condiciones actuales de la pesca les ofrecen una cada vez mayor acumulación de capital para la compra de más embarcaciones, terrenos, viviendas, marinas y hoteles. El complejo proceso de descentralización de funciones, poder y recursos financieros tiene que considerar las escalas y tiempos de la actividad pesquera y a aquellos que la practican: pescadores, permisionarios, empresarios, armadores, intermediarios, administradores e investigadores.

La descentralización no es unicamente cuestión de ordenamiento territorial y redefinición de instancias administrativas sino más bien de modificación de relaciones de poder entre varios grupos de actores

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