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Antecedentes

El proceso de descentralización estatal aparece en latinoamérica como parte de la planificación regional en la década de 1980 (Ramiro-Fernández, 2002), en respuesta a la crisis de legitimidad de los gobiernos, a la crisis fiscal de los gobiernos centrales que hacía atractivo el traspaso de funciones a otros niveles de gobierno y a la presión de organismos internacionales¹: Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)².

La descentralización en México alcanza cuatro ámbitos: económico, político, social e institucional-administrativo. En el económico, durante un periodo de tiempo considerable la descentralización estuvo basada en un proceso de industrialización, que revolucionó la estructura económica en ciertas áreas del país y provocó un crecimiento económico dispar en sus diferentes regiones; situación que se repite en el desarrollo histórico de México.

^* Las opiniones vertidas en el presente trabajo son responsabilidad personal de las autoras.

1Descentralización y pobreza. http://www.eumed.net/tesis/amc/12.htm.

2Rojas, M.A. Las reformas constitucionales al marco jurídico del Distrito Federal (1986-1996). www.politicas.unam.mx/publ/publicp/razoncinica/…/01_06_05reforma_df.htm.

En el ámbito político se presupone que la descentralización impulsa la democratización³, pero en la historia de nuestro país, con fuertes problemas de pobreza, la descentralización ha estado ligada a caciques unidos al poder del Estado (cabe señalar que en países con problemas agudos de pobreza y subdesarrollo y con administraciones públicas poco profesionalizadas e instituciones en las que no se tiene confianza, la descentralización acelerada puede ahondar los desequilibrios regionales).

El ámbito social comprende los rasgos autóctonos como expresiones de la cultura, historia, creencias, símbolos y tradiciones de las comunidades, cuya riqueza en México es innegable, resultado de una multitud de grupos indígenas que definen la gran diversidad cultural e histórica de nuestro país.

El principal objetivo de la descentralización es considerar a los miembros de la sociedad como ciudadanos activos en el proceso de gobierno, y no como meros “usuarios o receptores”. Descentralización y federalismo no significan lo mismo, pero en México en la práctica tienen el objetivo de fortalecer los gobiernos locales (Cabrero, 1998). Los esfuerzos de descentralización en nuestro país se pueden dividir en los periodos 1970-1976 y 1976-1982, en los que se desarrollaron iniciativas enfocadas a la desconcentración gubernamental; de 1982 a 1988 dichas iniciativas se orientan a la descentralización gubernamental; y en el periodo 1988-1994 se intenta una descentralización hacia la sociedad civil con el PRONASOL (Cabrero, 1998).

Descentralización en el sector pesquero y acuícola

Las primeras acciones de gobierno que consideran la zona costera se realizan en el sexenio de Miguel Alemán (1946-1952), con la creación de las primeras comisiones de desarrollo integral para la cuenca de los ríos Tepalcatepec (Michoacán) y Papaloapan (Castelet, 2000). En el periodo de desconcentración gubernamental se crea la Comisión Coordinadora de Puertos (1970-1976) y se toman iniciativas para la desconcentración administrativa, como la fundación de la “Alianza para la producción”, mediante la cual se crearon e impulsaron puertos industriales (1976-1982).

En el periodo 1982-1988 se profundizó el proceso de descentralización gubernamental. En un inicio el gobierno promovió políticas y elaboró leyes -como la Ley de Planeación que estableció la creación del Sistema de Planeación Democrática y la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo⁴; se creó el Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal (en el que destaca la transferencia a los estados de la educación básica y normal y los servicios de salud); y se reformó el Artículo 115 constitucional para asignar a los municipios fuentes de ingresos e independencia política (Cabrero, 1998).

³ Es interesante señalar que el propio BM considera a sus políticas propuestas para combatir la corrupción, entre las que se encuentra el proceso de descentralización, como las responsables del aumento de la corrupción. La Jornada. Miércoles 20 de septiembre de 2006.

En este periodo se lleva a cabo el Programa de Reordenación Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatán (1984-1987), con la promoción intensiva de las actividades pesqueras como una de sus líneas de acción. Creado para diversificar la economía y retirar la participación del Estado en la industria henequenera, este programa trajo como consecuencia la liquidación de más de 40,000 ejidatarios que quedaron desempleados, por lo que la pesca ribereña se vio como una alternativa para ellos; no obstante, esta actividad se saturó en la década de 1990 (Canto-Sáenz, 2001), con un balance de campesinos que terminaron como pescadores y en la pobreza⁵. Esto presionó al gobierno a intensificar sus esfuerzos por atraer inversión extranjera al estado, para lo cual se mejoró la infraestructura en comunicaciones y transportes; en esta época se inaugura el puerto de altura de Progreso (Canto-Sáenz, 2001).

De 1988 a 1994 se inicia el proceso descentralizador hacia la sociedad civil a partir del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) (Cabrero, 1998), promovido y apoyado por el Banco Mundial (Ramiro-Fernández, 2002), cuyos programas de ajuste impulsan la descentralización como política pública indispensable y de beneficios seguros. El PRONASOL recentralizó funciones y poder de decisión en el Ejecutivo Federal, marginando a los gobiernos municipales (Cabrero, 1998).

En contraste con estas acciones del Estado enfocadas a un sector importante de la población, y cuyo propósito era satisfacer una serie de necesidades que el mercado no podía satisfacer, los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas se identificaron por sus claras tendencias internacionales -caracterizadas por un Estado de bajo perfil, sólo regulador- y por la búsqueda de la integración a la economía de mercado (Pardo, 2000). Con esta visión de Estado, Salinas suprime de la Ley de Pesca el régimen de especies reservadas en favor de las cooperativas, y permite la inversión privada en especies como el camarón. Esto representa un revés a la forma de organización cooperativada6, que funcionaba como una micro-empresa en la que se beneficiaban no sólo los pescadores que conformaban la cooperativa sino todas las familias que vivían alrededor de la actividad.

⁴ Esta ley tenía como objetivo de la planeación, encauzar las actividades de la administración pública federal y garantizar la participación social en la integración del plan y los programas de desarrollo. http://www.universidadabierta.edu.mx/Biblio/Planeaci%F3n%20del%20Desarrollohtml.html.

⁵ Auge y decadencia del oro verde. http:77jornada.UNAM.mx/2000/09/19/034n2gen.html.

⁶ El régimen de especies reservadas a cooperativas fue el principal estímulo al surgimiento y desarrollo del movimiento cooperativo pesquero. www.fao.org/docrep/field/003/ab493s/AB493SO2.htm.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000 establece el federalismo para fortalecer la democracia, y plantea la descentralización y el desarrollo regional para integrar y acelerar el desarrollo de regiones con altos niveles de marginación y migración, como la región sur. Como consecuencia del PND, la Secretaría de Gobernación elabora el Programa para un Nuevo Federalismo (PNF) que reivindica la autonomía de los estados federados y la participación social en materia de educación, salud, agricultura y desarrollo rural, protección de los recursos naturales y medio ambiente, entre otros.

Derivado de lo anterior, en materia de infraestructura portuaria se implementan dos acciones: la creación de las Administradoras Portuarias Integrales (API) en los puertos industriales y pesqueros, y la desincorporación hacia los estados de los terrenos de FONDEPORT dedicados a fines pesqueros, turísticos y recreativos (Castelet, 2000).

En el periodo 1994-2000, la atención al sector pesquero quedó a cargo de la extinta SEMARNAP, la cual creó la Coordinación General de Descentralización que sirvió de enlace con una Red de Descentralización que incluía a las entidades federativas y áreas centrales y delegaciones estatales de la Secretaría. Se realizaron estudios jurídicos y de administración pública que sirvieron de base para formular la estrategia del proceso de descentralización que comprendía la transferencia de funciones y recursos económicos a los estados. Para este efecto se suscribieron acuerdos con las 32 entidades federativas, se llevaron a cabo estrategias de concentración, generación y difusión de información, y se crearon instancias de participación social en el ámbito pesquero o relativas a la materia: el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Pesca Responsable; el Comité Nacional de Pesca y Recursos Marinos; los Comités de Pesca y Recursos Marinos o Pesqueros; los Consejos de Cuenca; las Comisiones de Cuenca; y los Consejos Nacionales o Regionales para el Desarrollo Sustentable (SEMARNAP, 2000).

A partir de diciembre del año 2000, la atención al sector se ubica en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), a cargo de dos órganos desconcentrados: la Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA); y el Instituto Nacional de la Pesca (INP), encargado de la investigación científica y tecnológica que sustenta el proceso de administración de los recursos pesqueros y acuícolas. Tradicionalmente el aparato administrativo se ubicaba en el Distrito Federal, pero en el año 2001 -cuando se crea la CONAPESCA (mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de junio) para atender las demandas del sector pesquero y acuícola- se traslada al puerto de Mazatlán, Sinaloa (acuerdo publicado en el DOF el 17 de julio de 2001). Decisión que ha generado problemas en los estados del Golfo y Mar Caribe principalmente.

Aun cuando en dicho acuerdo se establece “que la pesca y la acuacultura son actividades fundamentales para el desarrollo del país” y “que resulta necesario impulsar el desarrollo acuícola y pesquero del país […] en el contexto de políticas públicas que propicien la actuación coordinada del Gobierno Federal y la vinculación e inserción de las autoridades de los estados y municipios en la administración de los recursos pesqueros y el desarrollo acuícola, fortaleciendo así el federalismo que impulsa la presente administración”, en la realidad esto nunca se cumplió, ya que la descentralización simplemente consistió en el traslado del aparato administrativo del Distrito Federal a otra entidad en la que se ubica una parte importante de la actividad pesquera y acuícola, pero sólo una parte.

Casi desde su creación en 1962, el INP se concibió como una institución estructuralmente descentralizada; actualmente cuenta con catorce centros regionales y cuatro estaciones de investigación pesquera que atienden de manera regional la problemática pesquera y acuícola. En función de esta estructura, la relación del INP con el sector es muy estrecha porque está presente en casi todo el litoral del país; su relación formal con el sector se manifiesta a través de la CONAPESCA, que es la autoridad que administra los recursos dentro de la SAGARPA acorde con la Ley de Pesca vigente, la cual establece que el INP “realizará investigaciones científicas y tecnológicas de la flora y fauna acuáticas; dará asesoramiento para preservar, repoblar, fomentar, cultivar y desarrollar especies pesqueras; así como emitir opinión de carácter técnico y científico que proporcione elementos de juicio a la autoridad pesquera, cuando ésta se lo solicite”.

En el sexenio pasado se realizaron múltiples esfuerzos por convertir a la CONAPESCA y al INP en organismos descentralizados. En 2004, la SAGARPA solicitó a la FAO realizar una evaluación del INP: entre sus recomendaciones sugiere transformarlo en un organismo descentralizado, para que cuente con mayor autonomía para realizar investigación independiente; políticas más flexibles de contratación de personal científico y un esquema de salarios y estímulos que fomenten el buen desempeño, la permanencia y promoción de personal calificado; programas de superación y de intercambio académico y científico, participación en proyectos con otros centros de investigación; capacidad para captar recursos externos adicionales; mayor facilidad para vincularse y responder a las solicitudes de servicios de información científica y técnica y capacidad para promover desarrollos tecnológicos patentables que puedan generar ingresos adicionales, entre otros aspectos. La FAO sugiere además que el INP conserve su carácter de asesorar científica y tecnológicamente al Estado, con presupuesto gubernamental que asegure y sustente dicha transformación. Asimismo, la evaluación señala que la estructura regionalizada del INP tiene ventajas en el proceso de descentralización⁷.

Conforme a lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el INP establece convenios con los gobiernos de los estados como parte de un esquema de descentralización de actividades de investigación en embalses. Con este propósito, implementó un programa de capacitación para el personal de las subdelegaciones de pesca en los estados y centros de enseñanza e investigación, que permitiera desarrollar habilidades para identificar la vocación de los embalses y evaluar abundancia de los recursos, crear bases de datos para actualizar la Carta Nacional Pesquera y elaborar o actualizar las Normas Oficiales Mexicanas y Planes de Manejo de Embalses.

Al término del sexenio (2006) se concluyeron actividades de investigación pesquera, acuícola y socioeconómica con la mayoría de los gobiernos estatales. El INP recomendó⁸ continuar con la descentralización del manejo de embalses. No obstante, este intento de descentralización no alcanzó la meta esperada principalmente por la falta de personal capacitado en los gobiernos de los estados que se hiciera cargo de la investigación en embalses y por la falta de transferencia de recursos financieros, de manera que las investigaciones continúan realizándose en el INP.

En el proyecto de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS), el tema de la descentralización se plantea en el artículo 22 que propone realizar programas de carácter regional, estatal y municipal para el manejo adecuado de cultivos y pesquerías y la descentralización de programas, recursos y funciones. De acuerdo con la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados⁹, el objeto es establecer las bases de las atribuciones que corresponden a la federación, los estados y los municipios en materia de pesca y acuacultura.

Para coadyuvar en la realización de estas tareas, el Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura “se convertirá en un foro intersectorial de apoyo, coordinación, consulta, concertación y asesoría”, que tendrá como objeto proponer las políticas, programas, proyectos e instrumentos para el fomento, productividad, regulación y control de las actividades pesqueras y acuícolas, así como incrementar la competitividad de los sectores productivos. Formarían parte de dicho Consejo los titulares de la SAGARPA y CONAPESCA, representantes de las dependencias y entidades de la administración pública federal relacionadas con la materia (como es el caso del Instituto Nacional de la Pesca), representantes de organizaciones sociales y de productores de los sectores pesquero y acuícola y los titulares de las dependencias competentes de los gobiernos estatales.

⁷ SAGARPA-FAO. 2005. Informe de evaluación del Instituto Nacional de la Pesca de México. Proyecto UTF/MEX/053/MEX.

⁸ Informe de Rendición de Cuentas. Etapa 3 del 1° de enero al 30 de noviembre de 2006.

⁹ http://www.elporvenir.com.mx/notas.asp?nota_id=60448.

En otros artículos, el proyecto de ley señala aspectos de coordinación con los gobiernos de los estados y municipios para realizar diferentes trabajos, como formular y aplicar políticas, instrumentos y programas de pesca y acuacultura estatal en concordancia con la política nacional de pesca y acuacultura sustentables, entre otros. Para realizar las tareas de descentralización y de coordinación entre los tres niveles de gobierno, la ley prevé la implementación de diversos sistemas de apoyo que coadyuven a organizar la participación ciudadana, la información, capacitación y financiamiento.

Con relación a la participación ciudadana, los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura apoyarían al actual Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura. En este mismo sentido, el ordenamiento y los planes de manejo (instrumentos para la administración de los recursos contemplados en la iniciativa de ley) involucran de manera activa a todos los interesados.

Para la concentración y actualización de información pesquera y acuícola, el proyecto de ley define diversos sistemas, tales como el Sistema Estatal de Información Pesquera y Acuícola, al cual alimenta el Sistema Nacional de Información Pesquera y Acuícola, formado a su vez por la Carta Nacional Pesquera, la Carta Nacional Acuícola, el Registro Nacional de Pesca y Acuacultura (de carácter público, que integra la información del Registro Estatal de Pesca y Acuacultura y la Red de Información Acuícola) y el anuario estadístico de pesca y acuacultura, entre otros elementos.

Se prevé fortalecer la investigación y su vinculación con el sector, y que el Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura (INAPESCA, que actualmente se conoce como Instituto Nacional de la Pesca) promueva y coordine la integración de una Red Nacional de Información e Investigación en Pesca y Acuacultura, para articular acciones y optimizar recursos humanos, financieros y de infraestructura.

Con relación al financiamiento para el desarrollo del sector, la ley señala en sus artículos 16 y 24 que las contribuciones que cobren los gobiernos locales por concepto del aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas los deberá usar en programas relacionados con el sector; y que la SAGARPA en coordinación con los gobiernos estatales y dependencias de la administración federal aplicarán estímulos fiscales, económicos y de apoyo financiero para el desarrollo de la pesca y acuacultura. Se plantea la creación del Fondo Mexicano para el Desarrollo Pesquero y Acuícola (PROMAR) que operará a través de un comité mixto, y será el instrumento para promover la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas, la investigación, el desarrollo y transferencia de tecnología, facilitar el acceso a los servicios financieros, y garantizar a las instituciones financieras que operen con el Fondo la recuperación de los créditos que se otorguen a las organizaciones de productores pesqueros y acuícolas.

En cuanto a capacitación, es facultad de la SAGARPA (artículo 24), en coordinación con entidades de la administración pública federal y entidades federativas, la organización y capacitación de organizaciones pesqueras y acuícolas; así como del INAPESCA formular y ejecutar programas de adiestramiento y capacitación.

Caracterización de la región sur-sureste

Conforman esta región los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. Las carencias históricas, escasa infraestructura, equipamiento y mercado que caracterizan esta región condicionan su débil integración con el resto del país. Contrasta con este rezago, su enorme biodiversidad (forma parte del Corredor Biológico Mesoamericano reconocido entre las cinco regiones en el mundo por su megadiversidad, y concentra más del 70% de la biodiversidad de América Septentrional), sus cada vez más escasos recursos hídricos, forestales y escénicos (selva tropical y de montaña, bosque mesófilo, humedales y manglares) y el petróleo, además de su innegable riqueza cultural producto de los diversos grupos indígenas que habitan en la región –en ésta se concentra el 74% del total de la población indígena del país¹⁰.

En México, el 80% de la población indígena sobrevive en condiciones de pobreza extrema, distribuida en los estados de Hidalgo, Zacatecas, Chihuahua y los ya mencionados de la región sur-sureste (Torres-Salcido, 2000). El PIB per cápita de los estados del sur del país es similar a los países menos subdesarrollados de África (Díaz-Cayero, 2005; Scott, 2000).

La Comisión Nacional de Población (CONAPO) hace una división del país en cinco regiones. En la V, donde se encuentran Campeche, Quintana Roo y Yucatán, se registra menor densidad de población y menor número de municipios, en su mayoría rurales. El Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias, desarrollado en 1999, propone acciones de desarrollo social y la generación de recursos para atacar la pobreza en zonas de mayor marginación, entre las que se encuentra la región

¹⁰ Gasca-Zamora, J. El Sur-Sureste de México en la estrategia del Plan Puebla-Panamá: ¿Una oportunidad de desarrollo para las regiones olvidadas? http://www.nodo50.org/pchiapas/documentos/ppp26.htm.

oriente y litoral de Yucatán. El mayor número de pobres se registra en Yucatán que cuenta con 106 municipios, de los cuales, 72 forman parte de las micro regiones de atención prioritaria. Aun cuando se ha dado con más frecuencia la alternancia entre partidos políticos en el ámbito municipal, el pluralismo político no corresponde a mayor pluralismo social, pues no se conceden mayores espacios de decisión a mujeres, jóvenes o a indígenas (Ziccardi, 2003).

La descentralización en el sector pesquero y acuícola en Yucatán

El sector pesquero y acuícola está conformado por la SAGARPA -representada por la delegación estatal que atiende los asuntos relativos a la materia a través de la Subdelegación de Pesca-; el INP -a través del Centro Regional de Investigación Pesquera de Yucalpetén (CRIP-Yucalpetén)-; el gobierno del estado -representado por el propio gobernador y la Secretaría de Desarrollo Rural y Pesca-; el sector social -agremiado en tres federaciones de sociedades cooperativas (Federación Regional de Sociedades Cooperativas de la Industria Pesquera del Centro y Poniente del Estado de Yucatán, Federación Regional de Sociedades Cooperativas de la Industria Pesquera Zona Oriente del Estado de Yucatán y Federación Regional de Sociedades Cooperativas Pesqueras, Turísticas, Acuícolas y Artesanales del Estado de Yucatán)-; pescadores libres; la Cámara Nacional de las Industrias Pesquera y Acuícola (CANAIPESCA); y la Unión de Armadores.

Además del proyecto de la LGPAS, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) vigente contempla la descentralización como uno de los criterios rectores para poner en práctica los programas de apoyo para el desarrollo sustentable, así como la integración de consejos y comités que celebren convenios entre la SAGARPA y los gobiernos de los estados y municipios, y que éstos sean las instancias donde puedan participar los productores y demás agentes de la sociedad relacionados con el sector. Con base en la LDRS, la delegación de la SAGARPA interviene en el Programa Especial Concurrente (PEC), en el que participan diversas dependencias de gobierno, autoridades locales, productores y los Comités Sistema Producto (actualmente se han establecido para tilapia y langosta); también interviene en el Programa Alianza para el Campo (PROCAMPO), a través del Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable (CEDRUS).

La participación del sector pesquero se da a través del Consejo Estatal de Pesca y Acuacultura, auxiliado por los Comités de Pesca y Recursos Marinos y el Comité Estatal de Inspección y Vigilancia, para generar consensos, acuerdos y toma de decisiones en el manejo de los recursos pesqueros y acuícolas. Los pescadores libres no forman parte del consejo ni de los comités, sin embargo, el gobierno estatal los involucra en comités locales de ordenamiento pesquero y acuícola para la solución de problemas.

Yucatán cuenta con una gran variedad de recursos pesqueros. Entre los de mayor importancia comercial se encuentran el pulpo, la langosta, los peces demersales (mero, negrillo, huachinango y pargo), así como el tiburón-cazón; son explotados tanto por la flota artesanal (compuesta por lanchas) como por la flota mayor (embarcaciones de mediana altura), que se diferencian principalmente por su tamaño y características, equipos de localización y artes y áreas de pesca.

La pesca en el estado es una actividad en la que la gran mayoría de los pescadores no cuenta con ningún tipo de seguridad social; son trabajadores que cambian constantemente de embarcación y de especie objetivo; y algunos se dedican a otras actividades y regresan a la actividad pesquera cíclicamente. No obstante que por esta razón el número de empleos que la pesca genera es bastante incierto, se considera que existen entre 10 y 12 mil empleos fijos y entre 4 y 7 mil eventuales. La industria mantiene alrededor de 2,000 empleos directos, y se puede decir que la economía en la costa yucateca se basa en gran medida en la actividad pesquera, de suerte que diversos servicios en los puertos tienen conexión con este sector (Canto-Sáenz, 2001).

El desarrollo de la pesca comercial sigue un patrón oligopólico mediante el cual unos cuantos permisionarios acaparan el acopio, procesamiento, comercialización y exportación de los productos pesqueros, entre los que sobresalen: la Congeladora Golfo y Caribe y Promarmex, en el puerto de Progreso; Pescamex, Congeladora Cuevas y Congeladora Yucalpetén, en el puerto de abrigo Yucalpetén; y La Atlántida del Sur, Atunamex y Hulkin, en la ciudad de Mérida. Los empresarios o y permisionarios son dueños de plantas procesadoras de la mayor parte de las embarcaciones de la flota mayor y de la flota artesanal.

En el sector social se percibe desorganización, debido principalmente a su bajo nivel educativo, a la falta de capacitación en aspectos administrativos, financieros y de comercialización y a un rezago económico crítico (por endeudamiento principalmente). Por otro lado, los pescadores libres se desempeñan también como mano de obra no asalariada de las grandes empresas, lo que se refleja en los diferentes puertos de Yucatán en donde las cooperativas están comprometidas a vender los productos a precios preferenciales a un número limitado de plantas procesadoras, por cuanto éstas les dan anticipos sobre la captura y apoyo financiero para adquirir equipo (Salas et al., 2005). Las plantas procesan y comercializan el producto para su exportación o venta en el mercado nacional y, por ende, son las que se llevan las mayores ganancias. Un ejemplo es la langosta, cuya producción en su mayor parte llega a las cooperativas, pero éstas no la comercializan directamente sino la envían a empresas instaladas en el puerto de Progreso, en el puerto de abrigo Yucalpetén o en la ciudad de Mérida, donde la procesan para su comercialización, distribución y exportación (Ríos et al., 1998).

Los empresarios compiten entre ellos por acaparar la mayor cantidad de producto, financiando a los pescadores en la compra de equipo y embarcaciones, situación que genera un incremento en el esfuerzo de pesca y ha coadyuvado a la sobre-explotación, disminución de volúmenes de captura y rentabilidad de las principales pesquerías, como por ejemplo la de mero.

Los empresarios cuentan con permisos de pesca para aquellas lanchas que ellos financian a los pescadores; cuando el pescador termina de pagar se le entrega la embarcación pero sin el permiso, de suerte que el empresario puede financiar la compra de otra embarcación al amparo del mismo permiso; por su parte, el pescador tendrá que solicitar uno nuevo o bien acceder libremente a los recursos convirtiéndose en un infractor potencial. Este proceso genera, entonces, el libre acceso a algunos recursos pesqueros en el estado y a una demanda constante para la obtención de permisos por parte de aquellos que ya son dueños de sus lanchas. A pesar de que el pescador considera que paga caro el financiamiento que recibe, no tiene otra forma de comercializar su producto, ya sea porque no sabe cómo hacerlo o porque se lo impide la deuda que tiene con los empresarios.

Una de las acciones que realizó el gobierno federal (2000-2006) para regularizar a estos pescadores fue el “emplacamiento” de embarcaciones, lo cual se hizo con el propósito, no sólo de contar con una estimación real del número de lanchas y de darle la oportunidad a los pescadores libres de obtener sus permisos de pesca, sino de otorgarle al gobierno la posibilidad tanto de obtener una mayor recaudación por la emisión de permisos como de mantener de alguna forma el control político del grupo.

En respuesta al problema de sobre-explotación de algunas de las principales pesquerías a escala nacional, la SEMARNAP planteó el Programa de Ordenamiento Pesquero que incluía la evaluación de recursos que le correspondió desarrollar al INP en 1998; en la evaluación se encontraban cinco de las pesquerías más importantes de Yucatán (langosta, pulpo, mero, huachinango y tiburón-cazón). Se concluyó que a futuro el volumen de captura no aumentaría y que era necesario tomar medidas inmediatas para detener el incremento del esfuerzo de pesca sobre ciertos recursos y en otros casos disminuirlo. En virtud de que los pescadores y empresarios no aceptaron estas medidas pues generalmente se oponen a regulaciones que restrinjan el esfuerzo, la SEMARNAP creó un vínculo entre el gobierno federal y los usuarios, a través de los Comités Estatales de Pesca y Recursos Marinos, para promover la participación de todos los actores del sector y llegar a consensos, acuerdos y toma de decisiones para el manejo de los recursos.

Algunos actores del sector señalan que la descentralización puede facilitar la administración de los recursos pesqueros a través de acuerdos entre el gobierno del estado y la SAGARPA. Como ventajas plantean que a escala local las decisiones se pueden hacer con mayor conocimiento de causa, se pueden priorizar necesidades y se puede alcanzar una mayor transparencia en el uso de los recursos. Como desventajas, en cambio, consideran que la emisión de permisos se podría hacer en forma discrecional para beneficiar a algunos usuarios, o se podrían extender permisos de fomento para encubrir pesca comercial o para evitar la aplicación de una medida de regulación.

Una crítica que hacen a las instituciones de investigación, incluyendo al INP, es la falta de coordinación entre ellas, pues con frecuencia abordan el mismo problema generando altos costos de investigación. Esta situación les preocupa en virtud de que en ocasiones apoyan las investigaciones con recursos económicos.

El CRIP-Yucalpetén tiene relación estrecha con los productores, la Subdelegación de Pesca de la SAGARPA y el gobierno del estado; pescadores y empresarios proporcionan información al CRIP que se utiliza en los análisis de los proyectos de investigación. Algunos grupos del sector demandan que los resultados de investigaciones y opiniones técnicas se difundan por cuanto constituyen el sustento de las decisiones que se toman para el manejo y administración de los recursos. Asimismo, sugieren que el CRIP, que actualmente realiza investigaciones sobre langosta, pulpo, especies demersales (incluyendo el mero) y pepino de mar, aborde el estudio de otros recursos de la región que requieren investigación científica y tecnológica, aunque no dejan de estar concientes de que la institución no cuenta con el personal de investigación ni con los recursos económicos suficientes para hacerlo.

Conclusiones

Contrariamente a lo señalado por la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados, consideramos que la iniciativa de Ley General de Pesca y Acuacultura (LGPAS) no especifica las atribuciones de los tres niveles de gobierno, por el contrario, el hecho de plantear la descentralización de funciones de manera general podría abrir la puerta a descentralizar aquellas funciones que competen al gobierno federal. Por esta razón, es muy importante que a la hora de planear el proceso de descentralización se acoten las funciones de los tres niveles de gobierno y se definan qué aspectos son factibles de descentralizar, sin menoscabo del desarrollo de la propia actividad.

Si bien en el sector se ha avanzado en el proceso de descentralización, éste no ha sido sistemático y no ha tomado en cuenta las experiencias de administraciones pasadas, por cuanto no se realizan acciones de seguimiento, evaluación y fiscalización del proceso. Como ejemplo tenemos los trabajos de la SEMARNAP relativos a la puesta en marcha de estrategias de concentración, generación y difusión de información y la creación de mecanismos de participación social, todos los cuales no continuaron operando en el siguiente sexenio en el que la atención al sector pesquero y acuícola pasó a formar parte de la SAGARPA.

En el Estado de Yucatán se puede apreciar en los últimos dos sexenios mayor participación del sector en la elaboración de propuestas para la toma de decisiones. Empresarios y representantes de organizaciones sociales forman parte activa en los comités establecidos para discutir temas relativos a los artes de pesca, talla mínima, cuotas de captura, elaboración de planes de manejo para algún recurso o zona de captura, etc. Con todo, esta dinámica no ha podido revertir aún la tendencia en la disminución de las capturas de las principales especies de interés comercial, como es el caso del mero.

La descentralización es un proceso que se construye sobre las bases de democracia, equidad, justicia y soberanía. Empero, en el caso de Yucatán, no se conceden en el ámbito ciudadano mayores espacios de decisión a ciertos grupos de la población, y en el sector pesquero se toleran infracciones a la normatividad y relaciones de cacicazgo. Con estas condiciones es difícil edificar un proceso cuya base sea la democracia y la participación ciudadana.

Recomendaciones

La relevancia de la actividad pesquera y acuícola no se puede pensar en función de su aportación al Producto Interno Bruto (PIB). La importancia social que entraña es el principal reto para planear el desarrollo de esta actividad que contribuye de manera significativa a la microeconomía del país. La población pesquera y acuícola es de alrededor de 300,000 pescadores, más sus familias y los empleos indirectos; se estima, entonces, que aproximadamente 12 millones de personas están ligadas directa o indirectamente a las actividades del sector (Arreguín-Sánchez, 2006). Por otro lado se debe considerar la obligación que tiene el Estado de asegurar la producción de alimentos de calidad para todos los mexicanos, tarea en la que contribuyen de manera significativa la pesa y la acuacultura.

En función de la importancia de la actividad económica que nos ocupa y de la necesidad de que su desarrollo sea equilibrado en todo el país, es importante concebir la descentralización como un proceso dinámico que debe planearse tomando en cuenta los riesgos que entraña, el análisis de las áreas que pueden descentralizarse, el funcionamiento de un mecanismo de verdadera participación ciudadana -aspecto a cuidar especialmente en el estado de Yucatán donde a las mujeres, los jóvenes y los indígenas no se les conceden mayores espacios de decisión-; la garantía de contar con los recursos financieros para llevarlo a cabo; la rendición de cuentas; y la evaluación continua del proceso. Se debe desarrollar un método de trabajo que parta de la regionalización de las necesidades y demandas, y establezca candados a las imposiciones de grupos de poder y cacicazgos que desvirtuarían el proceso de descentralización¹¹; en este punto el consejo nacional y los estatales de pesca y acuacultura jugarían un papel importante.

Otro elemento relevante en el proceso es el acceso a la información, capacitación y apoyo a la organización de comunidades dedicadas a la actividad pesquera y acuícola; elemento que está contemplado en el proyecto de la LGPAS, pero el apoyo a la organización y capacitación debería plantearse como una tarea continua y no sólo para aquellas comunidades que lo soliciten como lo señala el proyecto de ley.

En cuanto al acceso a la información sería recomendable crear un sistema de información único, alimentado por los diferentes sistemas que contempla el proyecto de ley (p. ej.: estadísticas pesqueras y acuícolas confiables y actualizadas por nombre científico y zona de pesca); que contemple reglas de acceso a la información y que permita la búsqueda en materia de pesca y acuacultura (según las necesidades del usuario) y de otros temas relativos (p. ej.: información de interés de las Secretarías de Economía, Salud, Reforma Agraria, de la SEMARNAT, etc.); que contribuya a planear la investigación pesquera y acuícola con un enfoque interdisciplinario, intersectorial e interinstitucional para abordar el estudio de la actividad con una visión ecosistémica (p. ej.: el de cuencas, y aprovechar la organización de los Consejos de Cuenca); que permita el manejo integral de los recursos, lo cual implica de manera inherente el manejo participativo y contempla aspectos socioeconómicos, ambientales y antropológicos, entre otros. Es preciso recuperar el trabajo de comercialización y fomento al consumo que se hacía a través de instituciones como Productos Pesqueros Mexicanos y de Ocean Garden, lo que contribuiría a hacer efectivos los planes de manejo integral de los recursos.

¹¹ Es interesante señalar que el propio BM considera a sus políticas propuestas para combatir la corrupción, entre las que se encuentra el proceso de descentralización, como las responsables del aumento de la corrupción. La Jornada. Miércoles 20 de septiembre de 2006.

En el proceso de descentralización, el municipio debe ser el ámbito de coordinación de los esfuerzos locales, entre otras razones, por ser el más próximo a la ciudadanía, tener facultades para la planeación territorial y ambiental, tener a su cargo las funciones de promoción de un desarrollo económico sustentable, el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales, la preservación de la identidad cultural y étnica, y el fomento de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones (Ziccardi, 2003). Al respecto, es importante resaltar que en el estado de Yucatán la intervención de los municipios en la toma de decisiones dentro del Consejo Estatal de Pesca y Acuacultura es muy reducida, ya que el poder económico y político se centra en el gobierno estatal.

Es conveniente hacer conciencia entre los actores del sector sobre la responsabilidad que adquieren en el proceso de participación ciudadana en cuanto al seguimiento y fiscalización del cumplimiento de los acuerdos; proceso en el que están comprometidos autoridades, pescadores, empresarios, investigadores, etc., para el aprovechamiento sustentable de los recursos. En el proceso de descentralización es importante crear mecanismos que impidan a autoridades de los tres niveles de gobierno abusar de las funciones que se transfieran a los estados y municipios, y eviten que el aprovechamiento de los recursos se maneje a conveniencia del gobernante en turno, con fines electoreros y/o para beneficio de caciques regionales. En este sentido, la CONAPESCA y el INP como representantes del Estado en materia de pesca y acuacultura, tendrían la responsabilidad de facilitar el proceso de participación ciudadana y de asegurar que el aprovechamiento de los recursos se realice acorde a la normatividad y con base en el mandato del artículo 27 Constitucional.

El mecanismo de participación de los actores del sector en el proceso de descentralización podría revertir la relación injusta e inequitativa entre el sector social y el privado, siempre y cuando se trate de un proceso democratizador en el que los gobiernos estatales puedan jugar un papel más activo en la solución de problemas locales en el marco de la política nacional.

Es primordial que el proceso se organice considerando exclusivamente los intereses de la nación, especialmente los de la región sur-sureste plena de contrastes. Tomando en cuenta la experiencia en México y latinoamérica, la intromisión de instituciones internacionales que apoyan proyectos de descentralización que se consideran de beneficios seguros¹² podría poner en peligro la integridad de lo que se pretende fortalecer con la descentralización: la federación; pues estas instituciones podrían celebrar acuerdos directamente con las entidades estatales o municipales sin la mediación del Estado (Delgado-Ramos y Saxe-Fernández, 2005). Por otro lado, han financiado programas orientados al combate a la pobreza, especialmente en zonas indígenas y en estados con mayores desventajas, cuyo contenido y normatividad son poco conocidos por la mayoría de la sociedad civil, que en nuestro país muestra una participación todavía muy débil¹³.

En consecuencia, cualquier estrategia para impulsar el desarrollo regional, como el Plan Puebla Panamá, debe considerar el peso de la imposición de reglas e intereses que trascienden nuestro país, condicionan la aplicación de políticas públicas y no corresponden a las de nuestras sociedades regionales y actores locales¹⁴. Se habla en los discursos de impulsar el desarrollo, pero en realidad se está hablando de un mero crecimiento económico. El mercado no derrama de manera automática sus beneficios a la población, por lo que la investigación en un sector como el que nos ocupa no puede quedar inmerso en una estrategia enfocada a atender únicamente las necesidades del mercado, sin tomar en cuenta la dimensión e importancia de su componente social.

El Instituto Nacional de la Pesca es el “órgano administrativo del gobierno federal encargado de coordinar y orientar la investigación científica y tecnológica en materia de pesca y acuacultura, así como de desarrollar, innovar y transferir la tecnología que requiera el sector pesquero y acuícola”. Para cumplir con esta tarea, el INP debe contar con una visión regional y nacional de la problemática para planear una investigación integral (a lo largo de la cadena productiva) que permita el desarrollo sustentable de la actividad, acorde con las obligaciones del Estado que emanan del artículo 27 Constitucional que sienta las bases de la sustentabilidad. Si el INP se convierte en un órgano descentralizado, debe quedar fuera del control del CONACYT, ya que es un órgano administrativo del Estado, como lo señala el proyecto de LGPAS en su Artículo 29.

El Estado debe planear una política nacional de investigación con la participación de todos los involucrados, que facilite la articulación de las instituciones dedicadas a esta tarea y permita orientar las necesidades de investigación científica, tecnológica, social y económica. La investigación debe plantearse como meta resolver las necesidades de la sociedad para reducir las desigualdades en las diferentes regiones de

¹² Rodríguez-Solórzano, C. http://www.ine.gob.mx/ueajei/publicaciones/libros/403/rodriguez.html?id_pub=403.

¹³ Vida municipal. http://www.unam.mx/cesem/ART115/BOL18/18vdmp1.htm.

¹⁴ Gasca-Zamora, J. El Sur-Sureste de México en la estrategia del Plan Puebla-Panamá. ¿Una oportunidad de desarrollo para las regiones olvidadas? http://www.nodo50.org/pchiapas/documentos/ppp26.htm.

México, especialmente en aquellas con mayores rezagos. Lo cual no sólo es un asunto de justicia social, sino una cuestión estratégica para el crecimiento económico, la productividad y la soberanía, unidad, estabilidad política, seguridad y viabilidad de la nación (Dávalos, 2004; Scott, 2000; Cordera y Ziccardi, 2000).

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