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Introducción

La discusión alrededor de los procesos de descentralización en relación a las responsabilidades, facultades y atribuciones del gobierno federal no es particularmente cularmente nueva en nuestro país. Es un tema frecuente en las salas de juntas de las oficinas de gobierno, en los pasillos y salones del Congreso, e incluso en algunos corrillos académicos. Sin embargo, a ojos de muchos de los actores que participan de esta discusión el tema dista mucho de haberse agotado, y persisten visiones antagónicas y diversas, que van desde quienes consideran que el Estado mexicano es un sistema extremadamente centralizado y centralista, hasta los que pugnan por un mayor control federal de las decisiones de política pública que se pueden considerar de interés nacional (y que desde luego cambian de acuerdo a las agendas construidas por cada administración).

En este sentido, discurrir alrededor del significado, las implicaciones (políticas, económicas, sociales y ambientales) y las posibles vías de instrumentación de algún proceso nacional de descentralización no es, en modo alguno, una discusión banal. Es necesario determinar en qué materias conviene al Estado mexicano descentralizar facultades y atribuciones; establecer cotas al proceso que garanticen la persistencia del pacto federal, y la viabilidad de una política de corte nacional y de políticas públicas coherentes y congruentes; y examinar propuestas estratégicas que permitan operar un proceso de descentralización que no comprometa el éxito de los instrumentos de política disponibles, y que a la vez admita la construcción y operación de instrumentos novedosos para enfrentar problemas también nuevos, y satisfacer las demandas de una sociedad de complejidad creciente.

Los más destacados estudiosos de la política ambiental de nuestro país, como el Dr. Raúl Brañes -para mencionar solamente a quien fuera el pionero del derecho ambiental mexicano-, han mostrado un agudo interés por analizar el papel de la descentralización en la construcción de una gestión ambiental robusta. Así, por ejemplo, en el año 2000 Brañes escribió: “… la problemática ambiental tiene una naturaleza principalmente regional y como tal debe ser abordada por la gestión ambiental. Es de suma importancia, por consiguiente, que los problemas regionales sean enfrentados con políticas específicas, que consideren las particularidades de cada ecosistema. Estas políticas sólo pueden ser diseñadas y aplicadas de manera correcta dentro del respectivo contexto regional, lo cual no se opone a la existencia de una política nacional del ambiente, que por cierto es necesaria, pero ineficiente cuando no va acompañada de políticas específicas para cada región”.

Y más adelante abunda sobre el tema: “… es un principio inconcuso en gestión ambiental que se lleve a cabo con un alto grado de descentralización, pues se considera que el aprovechamiento de las capacidades locales es uno de los requisitos indispensables para una gestión ambiental apropiada. Con todo, la necesidad de que, además, haya una gestión integral e integrada del ambiente -esto es, referida a todos sus elementos y desde una perspectiva de conjunto-, determina que ésta debe contar también con una cierta centralización. En consecuencia, el problema es armonizar adecuadamente los requerimientos de descentralización y centralización de la gestión ambiental, de modo que ésta pueda alcanzar un nivel de globalidad que es necesario, pero sin caer en la generalidad y la abstracción que caracteriza a la gestión ambiental altamente centralizada, lo que sólo se puede evitar por medio de un sistema descentralizado”.

En tanto que los Estados están dotados de las facultades (y se supone que también de las capacidades técnicas, económicas, políticas y sociales) para definir sus propias modalidades de desarrollo, pueden detonar el verdadero desarrollo regional sustentable, en congruencia con las pautas nacionales. Esto además permite construir una nueva relación entre el Estado y la sociedad, en la que los grupos sociales adquieren un mayor protagonismo.

La descentralización de las atribuciones ambientales que posee la federación hacia los estados de la República responde a la demanda de una mayor participación (y una participación más informada) de los actores locales, y es congruente con el principio de “pensar globalmente y actuar localmente” que ha inspirado desde finales de la célebre década de los sesenta del siglo XX la reflexión y acción ambiental.

Si bien el asunto central de este ensayo es la política ambiental mexicana -entre otras cosas, analizada desde la perspectiva de los compromisos y sugerencias emitidas en el marco de la Agenda XXI-, un punto apropiado para iniciar la discusión acerca de la descentralización será el de su relación con los procesos democráticos, el pacto federal y el carácter de soberanía que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a estados y municipios. De ahí, pasaremos a formular un breve análisis de los instrumentos de política ambiental más importantes que se han construido en México a lo largo de la década más reciente y, por último, se esbozará una propuesta para contribuir a definir una estrategia viable de descentralización de la política ambiental nacional, que no comprometa la apuesta por la búsqueda de vías sustentables de desarrollo, ni ponga en riesgo recursos naturales y servicios ambientales, cuyo manejo y funcionamiento saludables implica enfrentarlos con base en apreciaciones territoriales distintas de la división política de estados y municipios y, en aras del interés público, incluso por encima de la propiedad de la tierra, concebida ésta como un acceso irrestricto e indiscriminado a los recursos disponibles. Es necesario señalar que para la mejor comprensión de este análisis, estaremos incluyendo las variantes o modalidades de la descentralización que atienden tanto el carácter intrainstitucional conocido también como la desconcentración administrativa, como el interinstitucional a través de la descentralización de índole coercitiva o de índole cooperativa, así como la participativa en la que se involucran las comunidades y organismos de la sociedad civil.

Cabe, además, establecer una premisa que conducirá nuestro planteamiento: a pesar de las bondades que se aplauden en los discursos acerca de la descentralización, ésta no es siempre la vía más indicada para conducir ordenada y democráticamente los asuntos que atañen al gobierno. Es cierto que debe ser un elemento importante para la construcción de una vida política nacional genuinamente democrática. Pero se está lidiando con un proceso que pretende que el gobierno federal se desprenda de las facultades y atribuciones que le han sido conferidas, en tanto mandatos, por el Estado mexicano. La descentralización no puede ser una simple dádiva generosa del Ejecutivo, ni la respuesta mecánica a la demanda de los gobiernos locales (o de las comunidades de sus gobernados, o de los partidos políticos en el poder o en la oposición). Tiene por fuerza que partir de una cuidadosa evaluación de los asuntos que se pueden descentralizar, el momento y los ritmos en que esto se lleva a cabo, y el grado mismo que acota la descentralización (es decir, el Ejecutivo Federal se tendrá que reservar la facultad de intervenir en los asuntos descentralizados a estados y municipios en cuanto se considere que la atención a esos asuntos ha dejado de ser satisfactoria).

Al tratarse de procesos de gestión ambiental, se debe fundar toda decisión en el hecho de que los ecosistemas incluidos dentro de los límites territoriales de la nación no coinciden necesariamente con los linderos artificiales de nuestra división política: tanto los paisajes, como la distribución de los organismos que componen la proverbial mega diversidad mexicana, como los procesos y servicios ambientales que constituyen las bases fundamentales de la vida nacional, suceden en función de condiciones y factores muy distintos de los que determinan las formas políticas y administrativas de distribución del territorio. Este aserto será otra de las bases torales de nuestra discusión.

En los próximos párrafos se adelantan algunas ideas acerca de las relaciones entre la descentralización y la vida democrática.

Descentralización, soberanía, y fortalecimiento de la democracia

Hasta hace muy pocos años -se diría que hasta el último lustro del siglo pasado- el de nuestro país era un régimen presidencial y virtualmente unipartidista. Los Ejecutivos locales, independientemente de la supuesta soberanía que la Constitución confiere a estados y municipios, eran para todo efecto práctico subordinados del jefe del Ejecutivo Federal, que ostentaba además amplísimos poderes: jefe de gobierno, jefe de Estado, “líder nato” del partido en el poder (Partido Revolucionario Institucional, PRI), controlaba además al Congreso y al Senado, donde el PRI gozaba de mayoría, y enfrentaba una débil oposición de partidos que, hasta las postrimerías del siglo XX, eran relativamente pequeños y poco representativos de las aspiraciones de los gobernados. Desde luego, el Ejecutivo Federal también subordinaba al Poder Judicial, de manera que el trabajo de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respondía sin chistar a la agenda presidencial.

Hablar de descentralización en este contexto resultaba francamente baladí: el poder lo ejercía el Presidente, con la contribución frecuentemente oscura de sus colaboradores más cercanos; y los incrementos o las disminuciones tanto del presupuesto como de la capacidad de acción política de gobernadores y alcaldes, respondían a una suerte de mecanismo de premios o castigos al cumplimiento o falta de obediencia política y una supuesta lealtad al instituto político dominante y a su jefe máximo. Ya en la administración que encabezó Carlos Salinas de Gortari, el estado de cosas empezó a cambiar y, en muchas esferas de la política nacional, comenzó incluso a abrirse a formas más democráticas de actuar. Durante ese intervalo se llevaron a cabo algunos importantes ejercicios de descentralización, como en el caso del sector educativo y el de salud, que acabaron por significar una carga financiera onerosa para los estados, que en términos reales incrementaron su dependencia del poder federal. Posteriormente, con Ernesto Zedillo Ponce de León a la cabeza del gobierno federal, y con el país empeñado en sacar adelante lo que terminó por ser una robusta y pujante reforma electoral, se creó un escenario en el cual el gobierno de la República inició algunos tímidos pasos hacia la descentralización de los instrumentos de políticas públicas, adicionales a los ya mencionados, con diferentes grados de éxito o de frustración.

La aplicación de la nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y de sus instrumentos; el creciente deterioro ambiental; la dispersión de los procesos relacionados con el manejo de los recursos naturales (procesos que se encontraban desperdigados en agencias muy diversas y poco vinculadas entre sí) y su divorcio de los temas ambientales; la influencia del debate internacional, primero alrededor del Informe de la Comisión Brundtland “Nuestro Futuro Común”, donde se acuña el término de desarrollo sustentable y se vincula a los temas de pobreza, e inmediatamente después alrededor de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, realizada en Río de Janeiro en 1992; y la creciente movilización social en torno a los temas ambientales, son todas condiciones que constituyeron el contexto del siguiente arreglo institucional ambiental mexicano. En 1992 se crearon el Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el seno de la Secretaría de Desarrollo Social. El primero para normar y definir la política ambiental nacional y la segunda para vigilar la aplicación de la ley. Entre las intenciones de este nuevo arreglo institucional cabe resaltar las siguientes:

• Separar la acción de normar y ejecutar programas de la acción de aplicar la ley.
  
  
• Elevar de rango el tema ambiental.
  
  
• Vincular el tema de medio ambiente con los del desarrollo y la pobreza.

Si bien el tema ambiental logró una mayor atención en la agenda nacional por la importancia que el Presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari, le otorgó a la SEDESOL, también coincidió con tiempos muy difíciles para el gobierno federal: los de la apertura comercial y de la desregulación; el adelgazamiento del Estado y la salud financiera; el despido masivo de personal y la cancelación de organismos y programas públicos; las recomendaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional acerca de las bondades de la descentralización; la afirmación de la pluralidad política, la liberación de la opinión pública y la explosión de las organizaciones políticas y civiles independientes. En este contexto, la creación de una nueva institución, con nuevas funciones y responsabilidades y sin poder fortalecer sus capacidades internas, recursos económicos, humanos y materiales, resultó muy difícil y limitada.

Aunque en efecto la tendencia -al menos en términos de los discursos- se dirigía hacia el reconocimiento y la consolidación de los gobiernos locales, lo cierto es que los ensayos de descentralización partían más de la disposición de las dependencias del gobierno federal, las cuales mostraban proclividades distintas hacia la posibilidad de dejar en manos de las administraciones estatales o municipales facultades y atribuciones que suelen percibirse como espacios para el ejercicio del poder, más que como mecanismos para otorgar servicios a la comunidad de gobernados. Un ejemplo reciente de esta condición está presente en la denominada “Administración Costera Integral Sustentable” (ACIS)¹. Las argumentaciones esgrimidas para retrasar, acotar o impedir la descentralización han abarcado, desde la supuesta necesidad de generar estructuras y equipos técnicos adecuados y suficientes en las dependencias locales de gobierno antes de transferirles funciones que no están preparadas para realizar, hasta la aseveración de que un asunto determinado es de interés nacional y por tanto debe administrarse a través del gobierno central. Aunque a veces estas aseveraciones son certeras, no lo son para todo estado o municipio ni para todo sector o instrumento de política. No parece posible entonces, al menos a primera vista, proponer una estrategia y una mecánica homogénea para avanzar en lo que pareciera resultar un avance democrático incontrovertible.

Es necesario aclarar que cuando hablamos aquí de descentralización, no estamos hablando de desconcentración; tampoco estamos hablando de medidas como la que tomara hace ya más de una década el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) cuando trasladó sus oficinas centrales a la ciudad de Aguasca-lientes, o como las que llevaron la sede de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) a la ciudad de Guadalajara: en realidad, estas dependencias siguen instrumentando políticas de alcance nacional de manera vertical, y frecuentemente por encima de las consideraciones de los gobiernos locales, e incluso quizá muchas de sus acciones deberán continuar teniendo ese carácter. Y tampoco se trata de llevar a cabo procesos de descentralización como los efectuados en los sectores educativo y de la salud, que han transferido una buena parte de los costos de instrumentación de las políticas que siguen dictándose desde las dependencias federales que encabezan esos sectores, lo que ha generado incluso tensiones de índole política entre los gobiernos federal y estatales.

¹ La primera ACIS fue establecida por el gobierno del estado de Quintana Roo y el H. Ayuntamiento de Cozumel en el año 2006, mediante la constitución de una Sociedad Anónima de Capital Variable con 51% de las acciones y 49% de inversión privada.

Una descentralización concertada, que incluya la transferencia de recursos financieros y mecanismos de recaudación tanto fiscales como de otra índole, bien puede ser una vía de fortalecimiento de la vida democrática nacional, e incluso puede contribuir a una distribución más justa de los recursos disponibles. Pero, como se ha dejado entrever en párrafos anteriores, esto significa un análisis ponderado de las capacidades locales, y de las repercusiones que cada asunto a descentralizar puede tener desde el punto de vista de la seguridad nacional o de la solidez del pacto federal. Debe, por tanto, determinarse qué procesos trascienden las fronteras artificiales que la historia y la política han establecido entre las entidades que constituyen la federación, e incluso entre los municipios que componen cada uno de los estados. Y también debe determinarse de qué procesos pueden hacerse cargo las autoridades locales, sin que esto comprometa la sustentabilidad ambiental de las aspiraciones de desarrollo de sus gobernados; esto es, se debe cuidar que no ocurra que, en aras de fortalecer la soberanía local y generar condiciones para la participación de los residentes locales en la toma de decisiones, se comprometa la supervivencia de recursos bióticos o de servicios ambientales que dependen de la continuidad de condiciones ambientales que rebasan los límites estatales o municipales.

Quizá la vía más apropiada para aproximarse a este tipo de descentralización atraviese por el establecimiento (y robustecimiento, en caso de que ya existan) de espacios de generación de consensos locales, a la manera de lo que se ha pretendido generar a partir de la constitución de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), que ha promovido la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGARPA), y que se encuentran fundamentados en la Ley General de Desarrollo Rural Sustentable². Estos organismos debieran tener la capacidad de convocatoria suficiente -y la fortaleza de gestión necesaria- para lograr que las agencias gubernamentales de nivel estatal y las representaciones del Ejecutivo federal en los estados se obligaran a atravesar por los consensos generados en los consejos, a fin de formular sus Programas Operativos Anuales (POA) y determinar el destino de los recursos de que disponen para instrumentar las políticas públicas a su cargo.

² Es de llamar la atención el hecho de que haya sido la SAGARPA precisamente la dependencia que encabezara esta iniciativa. A nuestro juicio, este es uno más de los síntomas del deterioro que ha sufrido la política ambiental mexicana a lo largo de los últimos seis años, y un resultado ineludible de la serie de decisiones que condujo al virtual desmantelamiento de las agencias federales responsables de la gestión ambiental nacional.

Una vía a través de la cual se pueden fortalecer los CMDRS bien puede consistir en la coordinación con los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS) (que proporcionarían un nexo con los centros generadores de saber en la región, las organizaciones no gubernamentales y los organismos cúpula de los sectores social y privado). Otra vía importante, que otorgaría a estos consejos la legitimidad del respaldo de las bases sociales -o bien, de los residentes locales en general-, entraña la constitución de comités de usuarios de los recursos locales, a la manera de los que ha propuesto el Dr. Eduardo Batllori Sampedro, del Departamento de Ecología Humana de la Unidad Mérida del Centro de Investigación y Estudios Avanzados (CINVESTAV), y que se han probado, de manera incipiente y tentativa pero estimulante, en las localidades de Chabihau y San Crisanto en la costa yucateca.

Algunas consideraciones de índole jurídica

Los avances de la legislación ambiental mexicana, que con las reformas a la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982) comienza a separarse de la antigua visión orientada a tratar preferentemente los asuntos relacionados con la contaminación ambiental, y la posterior promulgación de la nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), han ido generado un dispositivo jurídico en el que la descentralización aparece con un papel relevante. Esta Ley impactó en una visión más amplia e integral de los temas ambientales, y en nuevos arreglos institucionales a nivel central y en los estados de la República. Todos los estados promulgaron sus leyes estatales en poco tiempo. Aunque esto constituyó un avance muy significativo, no cumplió con lo que proponía el Dr. Raúl Brañes, destacado estudioso del derecho ambiental mexicano y coautor de la iniciativa de la LGEEPA, cuando advirtió: “La legislación ambiental debe ser entendida, básicamente, como una legislación local que, dentro de los marcos establecidos por la legislación federal, permita el diseño y la aplicación de políticas que tengan en consideración la variedad de los ecosistemas de cada región y establezca un sistema también local para la gestión ambiental.” En realidad, las leyes estatales se hicieron a imagen y semejanza de la LGEEPA, a la manera de reproducciones más o menos mecánicas, en las que solamente se omitieron los puntos que la ley general reserva al gobierno federal, y se elaboró muy poco respecto a las materias que se atribuyen a las agencias responsables de los gobiernos locales.

En el capítulo de la LGEEPA en materia de descentralización se reconoce el pensamiento de Raúl Brañes con respecto a la necesidad de la participación pública y de la descentralización para lograr una mayor eficacia y eficiencia en la gestión ambiental. Aunque esto fue un avance, lamentablemente no se convirtió en el fortalecimiento de la gestión ambiental a nivel estatal como se pretendía: no hubo la suficiente voluntad política del gobierno federal ni de los gobiernos locales, ni los recursos económicos, ni los profesionales entrenados para hacerlo.

Cuando en 1995 se volvió a modificar el arreglo institucional del gobierno federal para la atención de la problemática ambiental nacional, fue necesario adecuar la LGEEPA a las nuevas condiciones de sustentabilidad. Ese mismo año se inició un proceso de consulta, y se elaboró una propuesta de reformas que fue sometida al Congreso de la Unión. Tras diversos escollos y sinsabores, por fin se aprobaron las reformas por unanimidad el 13 de diciembre de 1996, con la modificación de 161 artículos de los 194 originales, 60 adiciones y 20 derogaciones.

Las modificaciones a la LGEEPA estuvieron orientadas a cambiar la distribución de competencias en materia ambiental entre los tres órdenes de gobierno (tema pendiente en la agenda de Brañes desde la LGEEPA de 1987). Esta orientación quedó clara desde la publicación misma de la Ley General en el Diario Oficial de la Federación, especialmente donde se establece que este ordenamiento deberá “… ampliar los márgenes de participación social en la gestión ambiental, fundamentalmente en la toma de decisiones, el acceso a la información ambiental, así como el derecho al ejercicio de acciones para impugnar los actos de autoridad […] fortalecer y enriquecer los instrumentos de la política en la materia, con el fin de que cumplan efectivamente con su función; reducir los márgenes de discrecionalidad de la autoridad, a efecto de ampliar la seguridad de la ciudadanía en materia ambiental; e incorporar conceptos fundamentales como los de sustentabilidad y biodiversidad…” (DOF, 1996).

Como se ha dicho en apartados anteriores, hasta 1987 la gestión ambiental mexicana estaba predominantemente centralizada. Fue hasta la reforma del artículo 73 constitucional y la promulgación de la LGEEPA que se sentaron las bases de la descentralización. Posteriormente, estos preceptos quedaron reforzados en las reformas de 1996 a la LGEEPA cuando “se precisó mejor el sistema de competencias, se amplió el campo de aquéllas que corresponden a los estados y municipios y se desarrollaron las disposiciones constitucionales recién transcritas para establecer un sistema gradual de transferencia de facultades a favor de los gobiernos de las entidades federativas y a los municipios de parte de la Federación” (Brañes, 2000).

El marco jurídico que sustenta a la descentralización se encuentra tanto en la Constitución como en la LGEEPA. En la Constitución, el artículo 73 faculta al Congreso de la Unión para distribuir los asuntos ambientales en los tres niveles de gobierno, en la forma que el mismo Congreso determine; el artículo 124 establece que las facultades que no están expresamente concedidas a la federación, se reservan a los estados; y el artículo 116 amplía las posibilidades de descentralización mediante el mecanismo de convenios entre la federación y los estados (ver tabla 1).

Tabla 1. Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos que sustentan la descentralización en materia ambiental.

En lo que corresponde a la LGEEPA, la descentralización se fundamenta en los 12 artículos del Capítulo II (artículo 4 al 14 bis). El artículo 11 complementa los mecanismos de descentralización, permitiendo al Ejecutivo federal suscribir acuerdos de coordinación con los estados o el Distrito Federal para la ejecución de las funciones que están reservadas a la federación.

Entre las razones que hacen indudable la aseveración de que la descentralización ofrece muchas ventajas para una gestión ambiental adecuada, se pueden señalar las siguientes:

• Fomenta la planeación de políticas regionales y acciones acordes a las condiciones particulares de cada lugar, nuevos esquemas de relaciones interinstitucionales y mecanismos de generación de financiamiento por y para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
  
  
• Permite consolidar la democracia en la medida en que las autoridades locales y la ciudadanía establezcan mecanismos adecuados para la participación y toma de decisiones.
  
  
• La gestión puede ser más eficiente por contar con la información directa, y las autoridades pueden responder a las demandas sociales más rápido y con mayor flexibilidad, previniendo y resolviendo conflictos.
  
  
• Existen mayores posibilidades de escrutinio público a las autoridades locales para la rendición de cuentas y transparencia en el uso de los recursos.
  
  
• Favorece el consenso y aplicación de los instrumentos de gestión.

La descentralización no ha sido fácil en el país y no ha alcanzado a mostrar el vigor que se esperaba de ella desde la publicación de la LGEEPA en 1987. Hay que recordar que el nacimiento de la gestión ambiental y su consolidación coincidieron con políticas nacionales adversas a la aparición de nuevas instituciones con atribuciones ampliadas. La tendencia hacia el adelgazamiento del Estado -iniciada a partir de los años setenta-, las recurrentes crisis económicas, la necesidad de sanear las finanzas públicas y la pérdida de credibilidad de la sociedad en el gobierno, constituyeron impedimentos para que las instituciones federales ambientales contaran con los recursos económicos, humanos y materiales suficientes para consolidarse y ejercer sus responsabilidades cabalmente.

En las casi dos décadas de iniciada la descentralización se generaron expectativas que, sin embargo, no se han cumplido, y empieza a percibirse un desánimo y desinterés creciente en el tema. Los gobiernos locales carecen en general de las capacidades necesarias para asumir nuevas funciones, y la mayoría no ha consolidado los arreglos institucionales necesarios, ni asignado recursos económicos locales suficientes. Las instituciones responsables de la materia ambiental en los estados siguen siendo por lo general de segundo y tercer nivel. Es común que los funcionarios locales se resistan a aumentar sus cargas de trabajo, lo cual se combina fatalmente con el hecho de que los funcionarios federales se resisten a avanzar en la ejecución de programas de descentralización, por cuanto los consideran una pérdida de poder.

Además, el actual avance en la construcción de la democracia nacional todavía no permite garantizar la conducción de la política pública por parte de la sociedad organizada -condición indispensable para llevar a cabo un proyecto saludable de descentralización-, lo que tiende a generar incertidumbre y riesgos de conflictos. No se han creado los espacios plurales suficientes para la participación social en la toma de decisiones y búsqueda de consensos, y no existen mecanismos de escrutinio público a la autoridad local, ni de prevención y resolución de conflictos. Por otro lado, ocurre que las instancias de participación -que suelen haber sido mal establecidas, y carecen de representatividad real de las fuerzas locales y de reglas claras de funcionamiento- llegan a “secuestrar” a las autoridades locales. Es muy común que éstas últimas no asuman la responsabilidad en materia ambiental con tal de evitar conflictos. Las presiones que muchas veces ejercen grupos de interés económico local paralizan a la autoridad y ésta evade su responsabilidad.

La insuficiencia de recursos económicos que la federación se encuentra en condiciones de transferir, junto con las atribuciones ambientales, a los estados, complica el escenario y hace que los gobernadores rechacen la descentralización.

Un enorme riesgo que conlleva la descentralización cuando no se realiza con el cuidado necesario y con la garantía de que las funciones se pueden cumplir conforme a la ley, es que los recursos descentralizados se conviertan en botín político y económico. Sobran los ejemplos de esta situación en materia forestal, de pesca o de zona federal marítima terrestre, por mencionar sólo algunos recursos naturales.

Si bien la ley prevé que cuando exista incumplimiento se pueden revertir los acuerdos de descentralización, lo cierto es que el conflicto político que ello conlleva hace que esta reversión no resulte viable. No hay precedentes de funciones que se reviertan una vez que la federación las ha traspasado a los estados, aun en los casos en los que se ha probado el deterioro ambiental y se ha demostrado que el ejecutivo estatal no asume con responsabilidad la nueva función.

Territorio y regionalización

Como se apuntaba en el apartado introductorio de este capítulo, la reflexión acerca de la descentralización no puede estar completa sin discutir en torno a la concepción de lo que es el territorio, y de lo que implica adoptar distintas formas de regionali-zarlo. Establecer una concepción clara de lo que significa llevar a cabo una gestión que resulte capaz de dar cuenta de la responsabilidad del Estado de salvaguardar el patrimonio natural nacional, entraña estar en condiciones de determinar cuál es precisamente ese patrimonio, cuál es su magnitud y dónde se encuentran sus diversos componentes. Esto tiene que ver necesariamente con la necesidad de responder, cada vez con mayor rigor y a mayor profundidad, las clásicas preguntas que atribuía Krebs a la ecología ya desde 1972: ¿Dónde se encuentran los organismos, cuántos se encuentran en un sitio determinado, y por qué están ahí?³ Pero, además, si se entiende que la gestión del patrimonio natural no se hace en el vacío, sino con la satisfacción de las necesidades del bienestar de la sociedad nacional en mente, y con la intención de garantizar que esta satisfacción resulte sustentable, entonces también se deben responder estas preguntas en términos de la distribución de la población humana, de sus actividades, y de las demandas que estas actividades ejercen sobre los recursos naturales y los servicios ambientales. Desde este punto de vista, y en el ánimo de contribuir a la integralidad -y, en cierto sentido, a la transversalidad- de la gestión ambiental, se requiere construir una concepción de territorialidad y de regionalización que resulte un lenguaje común a los diversos actores involucrados en estas tareas.

³ Krebs, C.J., 1972, Ecology: the experimental analysis of distribution and abundance, Harper & Row Publishers, New York. Al formular estas preguntas, Krebs parte de la concepción propuesta por Andrewartha en 1961 para definir la disciplina de la ecología, que decía que la ecología es el estudio científico de la distribución y la abundancia de los organismos; y que el propio Krebs modificó posteriormente, al reconocer la importancia que tienen las relaciones para esta disciplina, con lo que la definición que propone plantea que la ecología es el estudio científico de las interacciones que determinan la distribución y la abundancia de los organismos.

A lo largo de la historia de las tres o cuatro décadas de la gestión ambiental en México, las diferentes agencias involucradas en ella han propuesto diversos patrones de regionalización a partir de varias concepciones de territorio, en las cuales se han ido sustentando las estrategias de política pública formuladas para atender la problemática ambiental nacional, de manera que puedan ofrecer herramientas asibles y coherentes, que ordenen las labores de planeación, ofrezcan resultados mensurables y resulten pertinentes a la estructura social, política y administrativa de la nación.

Si bien podría decirse, con cierta seguridad, que los diferentes esquemas de regionalización propuestos han gozado casi siempre de un robusto sustento científico-técnico, también se puede afirmar que no se ha logrado determinar una regionalización que resulte satisfactoria para ordenar la aplicación de los instrumentos de política pública que animan las diferentes áreas de la gestión ambiental emprendida por el Estado mexicano. Es evidente que la propia complejidad geográfica, cultural y ecológica de México milita en contra de la formulación de una regionalización que pueda convertirse en una sola herramienta, común a las diferentes estrategias y objetivos de la gestión ambiental a escala de país: la fisiografía de México, la diversidad de ecosistemas que la cubren y la biodiversidad que éstos alojan, la complejidad de los cursos que sigue el agua en su búsqueda de zonas de menor altitud o de sitios que permitan su infiltración al subsuelo y la conformación de mantos freáticos, la división político administrativa que se ha ido construyendo de estado a estado, la distribución de la población, y la diversidad étnica y cultural que se pretende construya una identidad nacional, todo esto aunado a insuficiencias presupuestales y de recursos humanos institucionales, son las causas más evidentes de que cada propuesta de regionalización adolezca de carencias, deficiencias o de motivos de crítica y controversia.

No obstante, el hecho es que los fenómenos relativos al ambiente suceden en un contexto espacial⁴. Adicionalmente, también resulta indiscutible el hecho de que la aplicación a rajatabla y simplista de lineamientos de política uniformes para toda la geografía nacional es, por decir lo menos, ineficaz. Debe entonces considerarse necesario establecer criterios de regionalización que reconozcan la diversidad nacional y que, a la vez, hagan posible la instrumentación coherente de políticas ambientales acordes al marco jurídico y administrativo existente, pero que ofrezcan la flexibilidad que demanda la diversidad. En cierto sentido, se trata de buscar mecanismos de planeación adaptativa, que permitan adecuar los instrumentos de política disponibles a las condiciones concretas de cada espacio nacional. La pregunta es, entonces: ¿Cómo delimitar y discriminar entre estos espacios?

Los conceptos de uso cotidiano suelen enmascarar la existencia de controversias, falacias, o simplemente de interpretaciones de la realidad muy diferentes que en función de que se alude a ellas con términos iguales, parecen indicar una comunión de ideas que frecuentemente no está ahí. Vale la pena, entonces, al menos para proponer un código aplicable a la lectura de este ensayo, exponer cuál es el significado que se ha utilizado para discurrir alrededor de los conceptos de país y territorio. No se trata de pretender uniformar la concepción de país o de territorio: se reconoce la existencia de construcciones sociales distintas y variadas, y por tanto de una serie de “países” y “territorios” tan variada como la sociedad misma. Se trata, en cambio, de proponer una lectura común de este documento que permita emprender una discusión lúcida acerca del medio ambiente nacional, y de las tareas que el Estado mexicano debe continuar ejecutando o, en su caso, emprender para garantizar que sea un patrimonio capaz de satisfacer las necesidades de bienestar de los mexicanos de hoy y de las generaciones futuras. Frecuentemente, cuando se piensa en el país, lo primero que aparece en la mente es el mapa nacional convencional: el que aparece en los libros de texto desde la educación primaria en adelante, e incluso el que aparece en los avisos televisivos del estado del tiempo. Pero México es un país indudablemente grande: es enorme desde nuestra perspectiva individual; “ancho y ajeno”, como diría Ciro Alegría⁵, si se le ve desde el ámbito de la comunidad; e incluso vasto e inabarcable cuando lo encara el Estado. Termina por ser, entonces, un mosaico de países variopintos, que se superponen entre sí, se entrecruzan, a veces se contraponen, y otras se encubren o difuminan.

Desde el punto de vista del medio ambiente, el país, concebido como el total del espacio geográfico ubicado entre las fronteras nacionales, incluyendo su mar territorial, no es una unidad práctica de análisis, ni una unidad manejable de gestión.

⁴ Se parte aquí de la visión de que en el momento en que hacemos inteligible al ambiente, interactuamos con él, y que, en este sentido, al hablar de ambiente se consideran también las interacciones de la especie humana con el resto de sus elementos.

⁵ Alegría, C., 1953, El Mundo es Ancho y Ajeno, Editorial Diana, S.A., México.

En este sentido, habrá que discutir qué concepto de país resulta más útil a la gestión del patrimonio natural y los servicios ambientales nacionales, y quizá valga la pena iniciar esta discusión con una concepción que en realidad no resulta particularmente novedosa -aunque se encuentra de nuevo en las discusiones de los ecólogos en el terreno de la academia-: se trata de lo que todavía hoy algunos pueblos llaman país (por ejemplo, el caso de los payssos catalanes) (Pla, 1927). A la luz de esta manera de ver las cosas, el país es más que el espacio geográfico, pero es también una unidad cuyos límites, características y atributos resultan concebibles para los miembros de la comunidad que lo habitan. Además, no es solamente el panorama fisiográfico, o el conjunto de los elementos del entorno que se pueden considerar recursos, o lo que limita con países vecinos. Reúne también a la gente que lo habita, las relaciones de esta comunidad con su entorno, la infraestructura generada por los grupos sociales que comparten ese medio ambiente, y las actividades a través de las cuales lo transforman para satisfacer sus necesidades: se parece mucho a lo que los ecólogos de hoy llaman el paisaje.

De otra parte, el otro concepto que solemos considerar común, y de fácil comprensión, es el de territorio. Pero en este caso los criterios para delimitarlo, y la selección de escalas para determinar sus dimensiones y cobertura, hacen que, otra vez, se pueda hablar de muchos territorios diferentes, sin dejar de hablar del territorio mexicano: es territorio el contenido por las fronteras que se han construido a partir de la relación de México con el resto del concierto internacional, y lo es también el de cada estado de la federación, y el de cada municipio. Esto, si se parte de criterios de índole política y administrativa. Pero si se eligen, por ejemplo, criterios de carácter hidrográfico, los territorios nacionales son los que cubren cada una de las cuencas por donde se mueven las aguas superficiales de México, que en unos casos cubren varias entidades federativas y en otros están acotadas a unos cuantos kilómetros cuadrados. Y también podemos encontrarnos con el territorio de las costas mexicanas, o el ocupado por el Eje Neovolcánico. O bien, podemos considerar los territorios ocupados por las sesenta y dos etnias que conforman el complejo universo indígena nacional. Ordenar las modalidades de apropiación de los recursos naturales y los servicios ambientales en ese mosaico se convierte entonces en una tarea necesariamente polémica: toda decisión de ordenamiento ecológico, independientemente de los criterios de que parta, terminará por ser un procedimiento sujeto a la controversia y a los procesos de búsqueda de consenso.

Dado que el concepto de territorio está sujeto a la discrecionalidad que se insinúa en el párrafo anterior, no es de sorprender que las dependencias de la administración pública federal que organizan su gestión con base en criterios de territorialización generen concepciones tan diversas de los límites que caracterizan y acotan su gestión, que la comunicación entre unas y otras resulta complicada, y a veces incluso incompatible. Esto es cierto incluso para la SEMARNAT y sus órganos desconcentrados. Así, construir un concepto de país y una idea de territorio (incluyendo aquí la zona marina), que resulten herramientas conceptuales útiles para la construcción de un discurso institucional coherente y robusto, son tareas que no deben dejarse de lado en los esfuerzos por edificar una política sólida de gestión ambiental nacional.

Hablar entonces de territorio, y de país, en términos de gestión, implica hablar de las formas para determinar qué herramientas de política pública se deben instrumentar en cuáles unidades espaciales, en función de sus características ambientales, los ecosistemas que las constituyen (y su resiliencia ante las actividades antropogé-nicas), y los actores sociales que participan de la apropiación del entorno (el espacio, los recursos naturales y los servicios ambientales disponibles). Cuando esos instrumentos de política se han diseñado con base en criterios espaciales y ambientales diferenciados -y cuando se reconoce que su aplicación debe ser incluyente y partici-pativa-, el ejercicio de jerarquizar y priorizar su aplicación en el territorio nacional, teniendo en consideración la inviolabilidad y la autonomía de estados y municipios, es de una relevancia indiscutible.

Regionalización, descentralización y participación social

No importa de qué regionalización se esté hablando, no se trata de meros ejercicios efectuados en los escritorios de tomadores de decisiones preocupados por ordenar su actuación: las regiones responden a condiciones ambientales, económicas, sociales o políticas concretas, y permiten agrupar formas de interacción de comunidades concretas con su entorno en sistemas coherentes, en los que se puede aspirar a establecer modelos sustentables de desarrollo. Pero lograr que esto suceda debe atravesar por un proceso de descentralización efectiva, que garantice que los gobiernos locales -habiendo aceptado como valederos los criterios de regionalización y ordenamiento que imperan en el territorio circunscrito por los límites estatales- cuenten con los recursos financieros, los instrumentos jurídicos y el respaldo social que les permitan transitar en el sentido aquí propuesto.

Si bien la descentralización es un propósito expreso en los discursos del sector medio ambiente, todavía está lejos de ser un hecho, independientemente de los avances alcanzados por diversas entidades. Es evidente que no se puede pretender una descentralización eficaz si no se cuenta con la garantía de la existencia de capacidades técnicas, de infraestructura, jurídicas y de voluntad política, que permitan asegurar que las facultades y las atribuciones asumidas por los gobiernos locales pueden ser ejercidas con eficiencia y conocimiento de causa. Y también es evidente que para estar en condiciones de asumir plena responsabilidad ante la gestión ambiental en su circunscripción territorial, los estados deben contar con las condiciones y capacidades que les permitan asumir una completa autonomía para la generación de información, la planeación de la gestión hacia el desarrollo sustentable, la ejecución de programas y presupuestos, y el seguimiento y evaluación transparentes de sus acciones en materia de política ambiental.

Más allá de las acciones de descentralización mencionadas en otros apartados, la posibilidad de que los esfuerzos de regionalización contribuyan a construir una política nacional de gestión ambiental implica también la construcción de instituciones locales, que no solamente resulten sólidas y capaces, sino que estén obligadas a operar de manera congruente con las demás que se encuentren dentro de su región, ya sea ésta una ecorregión, una región prioritaria, una cuenca u otra región construida a partir de criterios de índole ambiental. Hablar de la construcción o el fortalecimiento de instituciones locales implica incorporar la participación de los residentes de las comunidades locales en el diagnóstico, la planeación, la ejecución y la evaluación y el seguimiento de la gestión ambiental. Sin participación social, sobre todo en la medida en que las acciones se concreten a nivel de estado, municipio o comunidad, donde los representantes de la comunidad debieran estar cada vez más cerca de sus representados, la gestión ambiental pierde sentido en cuanto formulación de políticas, estrategias y tácticas orientadas a la generación de procesos de desarrollo ambientalmente sustentable.

Uno de los elementos que sin duda contribuyen a la construcción de capacidades locales de gestión ambiental es el reconocimiento de la validez del saber local. A lo largo de las casi tres décadas en las que México ha ido construyendo su manera de hacer gestión ambiental, también se han creado -a nivel nacional y en todos los estados de la República- centros e institutos generadores de saber, instituciones de educación superior que forman cuadros profesionales en diversas áreas relacionadas con la gestión ambiental, y grupos organizados de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales) que han asumido posturas corresponsables ante la necesidad de contribuir a la conservación del patrimonio natural, y de modificar las conductas y acciones que impactan negativamente en el entorno.

Con estos grupos de académicos y ambientalistas, y con representaciones de los productores organizados del llamado “sector social”, la iniciativa privada, los gobiernos locales, los pueblos indios y el Poder Legislativo, se han constituido a lo largo de la última década diversos espacios de participación de la sociedad en los procesos de planeación y gestión ambiental. De entre ellos habrá que destacar los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS), no solamente por su alcance y su cobertura nacional, sino también porque fueron estructurados con base en una propuesta de regionalización.

Tomando en consideración las regiones en que se ha dividido el territorio nacional -y siguiendo el modelo propuesto por la CONANP y los CCDS-, se debe explorar la posibilidad de construir corredores biológicos a la manera de los establecidos para Mesoamérica. Hacerlo brindaría un sentido adicional a la regionalización, ya que se crearía un espacio para la aplicación ordenada de las herramientas de gestión ambiental, y se generaría también un espacio formal para proponer procesos de transversalidad y descentralización.

Un factor adicional es la experiencia que se refiere a la distinción entre el orden federal y el orden local. En este sentido, la propiedad privada y las concesiones o aprovechamiento de bienes públicos por particulares, está mucho más protegida jurídicamente en el primero que en el segundo. Es decir, es más fácil obtener la protección estatal mediante la invocación del derecho cuando se trata de asuntos federales (sobre todo a través del juicio de amparo) que cuando la gestión se plantea a nivel local. Cualquier abogado sabe que son mucho más previsibles las decisiones de la justicia federal que las de la justicia local. Ello no sólo se aplica a los procesos judiciales, sino al conjunto de la gestión gubernamental. Se puede decir que para proteger sus intereses, los propietarios privados o las empresas que aprovechan bienes públicos dependen mucho más de vínculos extrajurídicos en sus relaciones con el poder local que con el poder federal. Esta distinción es fundamental, dado que la puesta en práctica de una ordenación del territorio y del manejo y aprovechamiento de los bienes públicos con una visión de sustentabilidad ambiental dependería básicamente de las autoridades locales y del sector privado. Así, mientras las relaciones entre los propietarios, empresas privadas y aquella parte del poder público con la que tienen un contacto más directo (léase poder local) estén reguladas por factores extrajurídicos, las actuaciones poco contribuirán a regular los diferentes procesos de apropiación del entorno, incluida aquí la asignación de derechos de acceso a servicios ambientales.

A manera de conclusión

A lo largo de la todavía breve historia de la gestión ambiental mexicana, las dependencias y organismos de la administración pública federal responsables de llevarla a cabo han generado diversas propuestas de regionalización que les permiten afrontar la problemática de su competencia de una manera relativamente ordenada y eficaz. Estas regionalizaciones fueron formuladas con objetivos distintos y con base en criterios diferentes, y son desde luego útiles para cumplir con esos propósitos. A partir de ellas, de conocerlas, sobreponerlas y discutirlas, se deben construir demandas sociales, localmente determinadas, con el fin de utilizar los instrumentos de gestión ambiental existentes para enfrentar los problemas ambientales que aquejan a cada región particular; en otras palabras, encontrar los traslapes entre las diferentes regionalizaciones permite determinar qué instrumentos merece la pena aplicar con más rigor e intensidad en qué lugares del país.

Carece de sentido pretender que se establezca una sola regionalización, y asumirla como la única propuesta adecuada para ordenar la gestión ambiental nacional. De hecho, la regionalización por sí sola no es un instrumento suficiente para llevar la gestión ambiental desde los gabinetes de la planeación hasta el terreno de los hechos. Se trata entonces de combinar las regionalizaciones propuestas por los diferentes organismos del sector medio ambiente, y de concertarlas además con el ordenamiento ecológico del territorio, el ejercicio de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable y los procesos de descentralización de facultades y atribuciones. De esta manera, la regionalización se convierte en un instrumento relevante para la racionalización y hace eficiente la aplicación de los programas y los instrumentos de política pública para la gestión ambiental.

Para superar los problemas generados por el desequilibrio existente entre las capacidades de ejecución del gobierno federal y las de los gobiernos estatales y municipales es necesario consolidar una política de descentralización, asumiendo que se trata de un proceso sostenido y de largo plazo. Los pasos de este proceso deberán considerar, por lo menos, los siguientes elementos:

Articular la descentralización ambiental como un instrumento para la planeación regional sustentable.

• Fortalecer las capacidades de las autoridades locales y asignar los recursos técnicos, materiales y financieros indispensables.
  
  
• Establecer mecanismos de participación social para la toma de decisiones, seguimiento y evaluación de resultados, y para la rendición de cuentas de las autoridades.
  
  
• Aumentar las capacidades de la sociedad civil y definir claramente sus derechos y responsabilidades.
  
  
• Incorporar la descentralización hasta el nivel municipal.
  
  
• Llevar a cabo una reforma fiscal que permita captar nuevas fuentes de financiamiento, aplicar instrumentos económicos y tributarios localmente, y usar los ingresos provenientes del manejo de los recursos naturales en acciones de conservación y restauración de estos recursos.
  
  
• Establecer los mecanismos de arbitraje de la federación en caso de conflicto.

Si bien estos son algunos de los temas nodales que se deben superar para consolidar un verdadero y vigoroso proceso de descentralización que cumpla con los objetivos de fomentar el desarrollo regional sustentable, quedan temas aún no resueltos que no son problemas de forma o de mecanismos, sino más bien problemas conceptuales.

Hay asuntos que por su propia naturaleza deben quedar reservados únicamente a la federación bajo el principio del pacto federal, el cual establece que los intereses de la nación deben anteponerse siempre a los locales. Entre ellos se pueden mencionar la definición de las políticas nacionales ambientales, la promulgación de estándares mínimos de observancia en todo el territorio, los asuntos de naturaleza internacional, los bienes o zonas nacionales, lo que concierne a dos o más gobiernos estatales, las cuestiones que pueden comprometer gravemente al medio ambiente y muy especialmente las relacionados con la biodiversidad.

Un tema crítico, que está sometido a debates permanentemente entre el gobierno federal, los gobiernos de los estados, las organizaciones no gubernamentales e incluso las comunidades indígenas, es el de la conservación y uso de la biodiversidad. Un ejemplo claro de este debate es el de las áreas naturales protegidas. El artículo 5°, fracción VIII, de la LGEEPA, reserva para la federación el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal; mientras que el artículo 11o, fracción i, establece que la federación podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación con el objeto de que los estados asuman la función del manejo y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal.

Esta posibilidad, otorgada por la ley general a los estados, no se hace cargo plenamente del objetivo de las áreas naturales protegidas que es “preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos” (LGEEPA, artículo 45o, Fracción I) y “salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva…” (Fracción II). Se trata aquí de la protección del patrimonio natural nacional. Un tema sin duda estratégico y de seguridad nacional.

El problema no sólo es que este patrimonio natural nacional se puede convertir en un botín para los estados, o incluso en un estorbo que hay que quitarse de encima (es decir, permitir su destrucción, como por ejemplo ocurre con la tolerancia y fomento de la ocupación de asentamientos humanos irregulares en la Reserva de la Biosfera de Montes Azules en la Selva Lacandona, por mencionar únicamente el caso que más revuelo ha generado recientemente en los medios de comunicación). Podría pensarse que esto se puede prevenir mediante la firma de acuerdos de coordinación claros y el establecimiento de mecanismos de control fuertes para garantizar su cumplimiento. Muchos dirían que para eso están las políticas nacionales de conservación y protección de la biodiversidad, y que éstas deberían ser el marco rector de la coordinación entre la federación y los estados.

Sin embargo, el problema radica en que la distribución de la biodiversidad no reconoce fronteras geopolíticas, y requiere para su evolución de superficies muy amplias de territorio que suelen sobrepasar los límites de un estado. Además, la protección de estos recursos es de interés nacional y no se puede someter a las contradicciones que surgen del interés de usarlos sólo para beneficio local. Este es un tema al que la federación debe otorgar el carácter de irrenunciable, para evitar que las decisiones asumidas a nivel local afecten el patrimonio de los mexicanos y de la humanidad, de las presentes y futuras generaciones.

Más allá de la lectura inmediata de los procesos de descentralización y sus implicaciones legales y políticas, bien vale la pena dejar una puerta abierta a una profunda reflexión en torno a la postura de que sólo la federación puede lograr un balance nacional en la distribución de la riqueza proveniente de los recursos naturales comunes que se distribuyen de manera desigual en el país. La necesidad de reservar algunas facultades estratégicas a la federación no descansa en un problema de incapacidad de los estados: se debe a las características inherentes al funcionamiento de la naturaleza y a la organización de una República Federada.

Si lo anterior es correcto, ello supone que aún hay una asignatura pendiente para definir claramente quién debe hacer qué, con una visión estratégica de nación y un claro entendimiento acerca del funcionamiento de la naturaleza, lo cual implica una reflexión conceptual y no de carácter operativo, y en consecuencia otra reforma a la LGEEPA.

Bibliografía

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