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Descentralización: un rompecabezas semántico

Como es el caso de muchos términos ligados al desarrollo y las transformaciones sociales, el de descentralización ha sido objeto de numerosas discusiones, análisis e intervenciones a nivel mundial en los últimos años. Constituye ahora la base principal de discursos y pensamientos sobre el futuro del planeta. Aunque tiene una larga historia y consta de componentes diversificados, su reaparición en un contexto de globalización y privatización le confiere una aparentemente nueva significación que pone énfasis en la necesidad de promover una mayor participación de la sociedad civil en las tomas de decisión y planes de manejo del Estado. En esta introducción al tema se subraya el carácter difuso y la polisemia del término descentralización, a fin de subrayar la necesidad de utilizar enfoques semánticos más críticos para entender mejor sus componentes y consecuencias. Este es uno de los objetivos centrales de esta publicación, principalmente por lo que toca al actual proceso de descentralización en el manejo de recursos costeros en México.

El primer punto que debe ser subrayado es que las transformaciones políticas que han caracterizado la evolución de la sociedad civil en décadas recientes están estrechamente asociadas con la reaparición de términos tales como gobernanza, democratización, co-manejo, transversalidad, participación de los ciudadanos, etc., utilizados como trampolines de movilización para los gobiernos nacionales y las poblaciones locales. Frecuentemente insertados en los discursos oficiales y planes de acción de organizaciones y agencias internacionales, estos términos son raramente objeto de un fuerte cuestionamiento teórico. El hecho de que provengan de y sean promovidos por instituciones que tienen un papel muy visible a nivel mundial, les confiere de manera casi automática un status oficial y legítimo que facilita su difusión en las burocracias nacionales e, indirectamente, en las instituciones de la sociedad civil.

Al adquirir así, de manera progresiva, una visibilidad más fuerte, son frecuentemente definidos como nuevos medios de movilización de varios actores en su búsqueda de una mejor equidad social y económica. No obstante, procediendo de esta manera, uno puede olvidar que, siendo una “construcción social” caracterizada por una gran maleabilidad, el término descentralización puede referir a una serie interminable de contextos concretos y esfuerzos parciales, en los cuales su supuesto carácter innovador oculta sus manifestaciones anteriores y su rica trayectoria histórica.

Esto constituye el primer elemento sobre el que se llama la atención: a nivel mundial, la descentralización no es un fenómeno totalmente nuevo. En muchas sociedades precapitalistas y por largos periodos, la descentralización ha sido el principal mecanismo de gobernanza o de organización política. Esto significa que cuestionando la pertinencia de la descentralización como orientación política, uno puede aprender muchas lecciones del pasado y no únicamente utilizar el término de manera indiferenciada y aparentemente neutra, como frecuentemente es el caso.

El segundo punto de atención corresponde a las raíces históricas, de acuerdo a las cuales la descentralización tomó forma en contextos demográficos, culturales y económicos muy diversificados que influyeron sobre su vitalidad como mecanismo de gobernanza. Si, por un lado, el incremento de población en la antigua China o en Japón durante la Edad Media dio lugar a ciertas formas de centralización, por el otro, aun con una estructura estatal y de clases durante el periodo clásico, la civilización maya se apoyó durante mucho tiempo en una organización política descentralizada. Aunque diferente hasta cierto punto, el contexto que prevalece actualmente a nivel mundial todavía se encuentra influido por varios factores que explican las formas extremadamente diversificadas de la descentralización.

Un tercer punto a destacar es que descentralización y centralización no deben ser concebidas como términos en oposición en un sentido dialéctico, es decir, como si uno fuese la negación del otro. Ninguno puede ser percibido de manera absoluta o unívoca, sino más bien como partes de un continuo cuyos polos no pueden ser plenamente actualizados para mantener todo tipo de organización social. La cuestión central es entonces saber en qué condiciones y contextos particulares su elasticidad puede variar y qué grado de elasticidad puede ser alcanzado. Una vez que esta cuestión se resuelva, queda el problema de cómo en un país o administración nacional particular la descentralización puede ser promovida en sectores de intervención caracterizados por elementos variables. Las zonas costeras, por ejemplo, a nivel mundial mantienen características específicas diferentes a las zonas centrales continentales en términos de recursos naturales y de usuarios; mismas que deben ser tomadas en cuenta a fin de consolidar un manejo descentralizado eficiente y exitoso. Esta publicación busca subrayar los principales retos que prevalecen en este sentido en el contexto mexicano, y trata de dilucidar cuáles son las ventajas y desventajas de la descentralización.

Enfoque general para la descentralización

A escala mundial, las políticas de descentralización retoman fuerza a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa. Término ligado al desarrollo y al discurso que orienta a los Estados hacia el crecimiento económico, la descentralización llegó a ser una de las orientaciones mayores de las agencias internacionales (Banco Mundial, OCDE, FAO, USAID, CIDA, WRI…). El primer objetivo se centraba en promover un desarrollo definido y sustentable, es decir, establecer proyectos que permanecen una vez que se acaba la ayuda financiera y técnica de las agencias internacionales y que toman en cuenta las necesidades de las poblaciones locales. El segundo objetivo consistía en orientar a los países en desarrollo hacia una verdadera gobernanza, según el modelo de la democracia liberal. Las agencias definen la descentralización como la transferencia de poderes y de responsabilidades de cargos públicos de una administración central a organizaciones gubernamentales subordinadas o casi autónomas, o al sector privado. El Banco Mundial, por ejemplo, considera esta orientación como una reorganización de los sistemas financieros, administrativos y de prestación de servicios, y aun cuando insiste mucho en la necesidad de un enfoque global de la descentralización, la subdivide en tres tipos: política, administrativa y financiera (World Bank, 2007).

La descentralización política implica conferir más poder de decisión a los ciudadanos o sus representantes. Significa generalmente un fortalecimiento de los estados federados o de las municipalidades, de manera que las administraciones locales puedan desempeñar de manera eficaz sus funciones administrativas descentralizadas, para lo cual deben contar con ingresos suficientes -procedentes ya sea de fuentes locales (impuestos) o de transferencias monetarias del gobierno central-, además de ser capaces de tomar decisiones sobre los gastos. La descentralización administrativa, por su parte, tiene como objetivo redistribuir la autoridad y la responsabilidad de los recursos financieros a otras entidades gubernamentales de manera que puedan prestar servicios públicos. Se subdivide en tres tipos: des-concentración, delegación de poder y devolución. En la des-concentración, considerada como la forma más débil, el gobierno central transfiere responsabilidades a oficinas regionales o locales, a veces desplazando plantillas y otras otorgando nuevas responsabilidades a la plantilla de estas oficinas, lo que si bien permite generar servicios más cercanos a los ciudadanos, mantiene una relación jerárquica entre las oficinas centrales y locales en el campo y no incrementa la participación de los ciudadanos en la gestión de los recursos o en las decisiones gubernamentales. La delegación de poder es una forma más avanzada de descentralización en el sentido de que los gobiernos centrales transfieren el proceso de toma de decisión y de administración hacia organizaciones semi-autónomas, las cuales finalmente deben informarles de sus acciones. Por último, en la devolución de poder, los gobiernos devuelven responsabilidades y poder de decisión a unidades administrativas locales casi autónomas con el estatuto de municipalidad; generalmente, la devolución se actualiza a través de transferencias de responsabilidades para el suministro de servicios a las municipalidades que eligen sus alcaldes o consejos, cobran sus propios impuestos y pueden tomar decisiones por lo que toca a inversiones.

En resumen, la descentralización busca de manera simultánea una mayor participación de los ciudadanos en las actividades económicas, políticas y sociales de los países y el aligeramiento del presupuesto de los estados de manera que se mejore la eficiencia de sus políticas públicas. La descentralización está presentada como una conciliación entre lo político -es decir, el estímulo de la democracia participativa y el respeto de la diversidad de las comunidades- y lo económico, mediante una gestión más eficaz. Por ejemplo, muchos programas de USAID buscan promover la democracia local, la eficacia gubernamental y la transparencia (World Resource Institute, 2002-2004).

Como es el caso de muchos conceptos desarrollados por las agencias internacionales en las últimas décadas, y frecuentemente definidos como nuevas soluciones para viejos problemas, el término de descentralización ha sido adoptado y utilizado por las burocracias nacionales para establecer relaciones más sólidas con los ciudadanos. Lo ilustra bien la Declaración de La Paz sobre la descentralización y el fortalecimiento de las administraciones regionales y municipales y la participación de la sociedad civil, adoptada en 2001 por la Organización de los Estados Americanos (OEA). Uno de los resultados más concretos de esta iniciativa ha sido la creación de una red interamericana de diseminación de información sobre diferentes programas nacionales de descentralización. Sin embargo, el modelo al cual se refiere en general esta declaración es tan global que la descentralización puede perder su significación frente a la multiplicidad de contextos.

Debates académicos sobre la descentralización

Si bien, algunos estudios sobre la descentralización se originan frecuentemente en iniciativas de las grandes agencias internacionales que la ven como una política global que todo país debería adoptar, también hay otros que constituyen contribuciones críticas de investigadores ligados a centros de investigación gubernamentales o universitarios (Agrawal y Gupta, 2005, Baguenard, 2004; Borgetto, 2005; Díaz Cayeros, 1995; Dubresson y Fauré, 2005, Joumard, 2005; Mendoza, 2000, Ribot, 2004). Todas estas contribuciones subrayan, hasta cierto punto, el debate entre el principio igualitario y fundador del Estado-nación y el principio de libertad que promueve la autonomía de las colectividades locales y la diversidad. En otros términos, plantean la pregunta primordial de hasta qué punto la descentralización puede ser una fuente de revitalización de la democracia. En el caso de México, Díaz-Cayeros señala, por ejemplo:

“… el pluralismo más grande que existe ahora, asociado al peso menor del sistema de partido único, generó muchas demandas de parte de la periferia al centro [y] hay ahora un reto político creciente para identificar un arreglo federal que permitiría disminuir las desigualdades regionales” (2004:2). En general, la política de descentralización se apoya en dos postulados que resume Michel Autès (2005): gobernar de manera más cercana es más democrático y administrar de manera más cercana es más eficaz. Es la proximidad lo que llega a ser fuente de legitimidad de las políticas públicas. Importa, sin embargo, cuestionar a veces esta adecuación entre democratización, eficiencia y proximidad. ¿De qué proximidad se trata? ¿Un poder más cercano es más democrático? Puede ser más o menos coercitivo o finalmente más controlador (podemos pensar aquí en los regímenes totalitarios), por el contrario, un poder que responde de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos y que para lograr este propósito no está fragmentado puede a veces ser más democrático. La descentralización toca también al papel de los cuerpos intermediarios, es decir, las relaciones que deben existir entre el Estado y los individuos por una parte, y entre el gobierno y la sociedad civil por la otra. Frecuentemente existe una cierta confusión entre descentralización y “de-reglamentación”. Una descentralización demasiado fuerte puede generar una atomización social favorable a la intrusión del sector privado a expensas de las colectividades locales.

“El paradigma económico neo-liberal dominante, modificando las normas nacionales de los sistemas productivos y rearticulándolos de manera muy selectiva y diferenciada, tiene la tendencia a juntar las escalas locales y globales de los intercambios. De manera simultánea, los enfoques neo-liberales que dominan las políticas de las instituciones internacionales las han orientado hacia la ejecución de programas de ajuste estructural y de re-ordenación de los poderes administrativos en beneficio de las colectividades públicas infranacionales” (Dubresson y Fauré, 2005:140).

Al acercar el poder político a los ciudadanos, la descentralización confiere un nuevo dinamismo a la democracia participativa. Puede legitimar un poder político que no lo sería únicamente por el sufragio universal. De hecho, con la globalización y la mundialización, en las declaraciones pesimistas sobre las leyes del mercado que dominan lo político y finalmente el carácter anónimo del poder lo político aparece muy lejos del ciudadano. Se necesita entonces una revitalización de lo político como la búsqueda de una acción renovada y de una cooperación entre los seres humanos.

Muchos autores privilegian una visión prudente y moderada de la descentralización. Insisten en el hecho de que la descentralización no es un valor en sí mismo sino un medio sencillo para promover más democracia (Borgetto, 2005; Mendoza, 2000). La centralización y la descentralización deberían ser vistas como procesos dinámicos de unión y desunión, según los casos, y de búsqueda de reconocimiento y de protección. Tomando en cuenta los retos de la descentralización que acabamos de explorar, especialmente cuando se trata de conciliar la libertad de las comunidades locales por un lado y la equidad y regulación estatal en su favor por el otro, la descentralización puede ser un trampolín de consolidación del nivel de vida de las colectividades y un impedimento a la destrucción de sus medios de subsistencia y de su cultura.

En México, desde principios de la década de los noventa, el tema de la descentralización ha llamado la atención de varios investigadores (Courchene, Díaz-Cayeros y Webb, 2000; Díaz-Cayeros, 1995, 2004; Díaz-Cayeros y Magaloni, 2001; Guevara Sanginés, 2005; Hernández Chávez, 1996, Mendoza, 2000; Melin y Calverie, 2005, Rodríguez Solórzano, 1997 y 2007, Tamayo Flores, 2001, Wilder y Romero Lankao, 2006). Después de la Revolución Mexicana de 1910, que puso fin a una dictadura de casi treinta años y generó una dispersión de población al interior del territorio nacional, la constitución de un Estado-nación estable dio lugar a una fuerte centralización del poder y a la represión de iniciativas regionalistas y de caudillos locales. En 1917, México se convierte en un régimen centralista disfrazado de régimen federal. En comparación con los demás países de América Latina, la descentralización en México es un proceso que empezó de manera tardía (Mendoza, 2000). Se inicia en la década de los ochenta en forma vacilante y poco eficaz debido a la presencia de un partido hegemónico y la falta de continuidad en las políticas adoptadas. El Partido Revolucionario Institucional impuso, durante más de 60 años, un régimen centralizado y corporativista. Los esfuerzos de fortalecimiento del poder municipal y de descentralización de la planificación nacional emprendidos primero por el presidente Miguel de la Madrid (1983-87), fueron posteriormente frenados por las acciones del gobierno de Salinas de Gortari (1987-93) con el debilitamiento del poder de los estados regionales y de los municipios para instaurar una asociación directa con la población civil. La descentralización fue integrada en ese momento en el programa de PRONASOL orientado hacia la lucha contra la pobreza. Fue con el sexenio de Ernesto Zedillo (1993-2000) que el gobierno promovió un nuevo federalismo que buscaba redefinir las relaciones entre el estado central, los estados y las comunidades locales, especialmente en los campos de la salud, la educación y las transferencias financieras (Melin y Claverie, 2005:114-115) Además, a partir de 1990 la dinámica de la descentralización deja de depender únicamente del centro. Los gobiernos locales emprenden varias iniciativas en colaboración con varios actores, tales como las ONGS e integrantes de nuevos partidos políticos. El contexto de apertura democrática favorece entonces la descentralización, pero principalmente a nivel de la puesta en marcha de los programas, no de su elaboración. Varios autores se preguntan si se puede hablar de una verdadera descentralización cuando los actores de la base no tienen mucho poder de decisión (Borgettoe, 2005; Joumard, 2005; Mendoza 2000); mientras que otros (Nadal, 2006) temen que la descentralización, con el modelo adoptado recientemente por el Senado mexicano, vaya en contra de los intereses comunes del país al crear un vacío legal que pueda disminuir la autonomía del gobierno frente al mercado y el libre intercambio.

La historia de la descentralización en México ilustra bien la adopción por parte del gobierno del modelo propuesto por las agencias internacionales, a veces influido por la presión del FMI y Banco Mundial sobre la necesidad de sanear las finanzas públicas y de promover la privatización. Pero la situación económica del país subraya la necesidad de ponderar los impactos reales de la descentralización sobre la reducción de la pobreza, la protección de los medios de subsistencia de las comunidades y el crecimiento de las desigualdades (Joumard, 2005). De esta manera, la OCDE, en su último informe, menciona que desde hace tres años México ha registrado un crecimiento económico, pero subraya que no ha reducido la pobreza ni ha mejorado el nivel de vida de la población (Denis, 2005). Con 31 estados, 2,397 municipalidades y poco más de 103 millones de habitantes (INEGI, 2006), la descentralización en México tiene como obstáculo principal las grandes disparidades entre las regiones (Preciado Coronado et al., 2003). Podemos ver entonces que en México, como en otros países, la descentralización sigue generando varios debates en los cuales los esfuerzos de investigación se apoyan en enfoques a veces contradictorios.

Especificidad de la descentralización en zonas costeras

Hemos visto que los procesos de descentralización pueden apoyarse en modalidades variables según los sectores de intervención en los cuales se aplican y que pueden estar ligados a la esfera política, administrativa o financiera. Sin embargo, queda mucho por discutir y aprender sobre la forma en que las características de ciertas zonas de intervención pueden influir sobre sus mecanismos iniciales de implementación. En las líneas que siguen deseamos analizar críticamente algunos elementos de consolidación de la descentralización en zonas costeras, particularmente en la Península de Yucatán.

Uno de los primeros elementos lo constituye el hecho de que las zonas marinas forman casi el 80% de la superficie del mundo. La presencia de los Estados-nación en el manejo del mar -con base en el teorema de Grotius, formulado en el siglo XVII, que definía las zonas marinas como zonas de libre acceso- se redujo durante mucho tiempo. Con la excepción de territorios marinos nacionales restringidos y de algunos dominios prebendados en ciertas áreas costeras, las zonas marinas no fueron objeto de mecanismos directos de apropiación por Estados o individuos sino hasta la consolidación de los nacionalismos marítimos y de las zonas económicas exclusivas en la década de los setenta. No habiendo sido hasta ese momento histórico lugares importantes de construcción de relaciones sociales basadas en la propiedad y, consecuentemente, no generando cuestionamientos sobre la posibilidad de la existencia de derechos colectivos en ciertas áreas, las zonas marinas llegaron a ser rápidamente, después de las modificaciones al derecho del mar, bases de consolidación del poder de los Estados. En muchos países, este proceso significó una extensión significativa de su territorio y modificó los parámetros de su seguridad nacional. En otras palabras, desde hace algunas décadas las zonas marinas han dado lugar a iniciativas importantes de centralización de poder por parte de los Estados, y con la expansión de la globalización y del libre mercado su manejo no está libre de consecuencias en el conjunto de los procesos ligados a la descentralización.

Tres ejemplos podrían ser suficientes aquí para ilustrar esta situación. El primero se refiere al manejo de los recursos pesqueros. Un control más grande de los Estados sobre las zonas marinas -fenómeno que tuvo lugar simultáneamente a la expansión de la pesca industrial- generó una importante centralización en muchas administraciones pesqueras. Los recursos marinos llegaron a ser una propiedad nacional, manejada por burocracias cuyas intervenciones generalmente negaron la existencia de derechos locales o consuetudinarios. La implantación tímida de planes de co-manejo pesquero en muchos países subraya bien las dificultades de la descentralización en este campo. El sector pesquero ha sido uno de los temas más asociados a las discusiones sobre la “tragedia de los comunes” y a cuestiones de co-manejo en las dos últimas décadas (Valdimarsson, 2003; Satria, 2004; Hecht et al., 2004; Wilson, 2006; Vivero et al., 1997). Recientemente se han desarrollado numerosos debates sobre la validez del enfoque de “gestión comunitaria de los recursos naturales” y la necesidad de promover nuevas formas de gobernanza (Tyler, 2006; Breton et al., 2006; Kishore y Ramsundar, 2006; Koiman et al., 2006, Berkes et al., 2006; Pomeroy y Rivera-Guieb, 2005; Rivera Arriaga et. al., 2004). La descentralización en zonas costeras, dada la gran diversidad de las actividades pesqueras y de los ecosistemas en los cuales tiene lugar, representa entonces un desafío enorme que toca directamente a la redefinición de las relaciones entre el gobierno central y las comunidades costeras.

El otro ejemplo se refiere a la importancia creciente del petróleo off-shore en las zonas marinas. Dados los ingresos derivados de esta actividad en muchos países, el Estado generalmente supervisa su desarrollo y le da prioridad con respecto a otros sectores económicos en los cuales los productores locales son más numerosos. El caso mexicano y en particular la Península de Yucatán ilustra bien una situación en la cual los límites a la descentralización son fácilmente identificables. El petróleo es un recurso nacional, cuya explotación exige una gran cantidad de capital y está estrechamente ligado a mercados internacionales. Es difícil entonces para los estados o municipios en los cuales se desarrolla la industria petrolera intervenir fuertemente en su manejo, si acaso pueden tratar de negociar algunos beneficios financieros dentro de una estructura asimétrica de poder.

Podemos mencionar también que frecuentemente ha sido importante el papel de los gobiernos centrales en el manejo de zonas marinas de conformidad con las observaciones de agencias internacionales para el establecimiento de áreas naturales protegidas costeras y marinas de todo tipo. Pero más a menudo, por lo menos en las etapas iniciales, los usuarios locales fueron concebidos simplemente como variables independientes. Ahora su inserción en estas nuevas unidades administrativas se apoya en enfoques más participativos, pero, debido a los enfoques adoptados al principio, los esfuerzos de consulta retroactiva todavía prevalecen sobre mecanismos eficientes de colaboración entre las partes involucradas.

Subrayamos finalmente que con la presencia creciente del turismo internacional, las áreas costeras y marinas son lugares en los cuales se encuentran varias categorías de usuarios con un poder económico y político altamente diferenciado. Generalmente esta situación se acentúa por la expansión del sector terciario y el aumento de migraciones que modifican de manera substancial las relaciones sociales dentro de las comunidades. Cuando este tipo de turismo se acompaña de una fuerte tendencia a la privatización, como es el caso en el estado mexicano de Quintana Roo, se produce una diversificación interna en la cual la descentralización no puede ser promovida fácilmente debido a la multiplicidad de intereses y retos de los manejos locales. Una verdadera descentralización puede significar altos costos de transacción que muchas administraciones o comunidades no pueden sostener de manera efectiva.

Los anteriores comentarios buscan subrayar cómo, tanto a niveles generales como particulares, la descentralización es un proceso complejo que implica la multitud de aspectos históricos, económicos y sociales de un país, y que cambia de amplitud y de dirección según los objetivos perseguidos por los promotores, siempre influidos por diversos paradigmas derivados de las grandes agencias internacionales. Las contribuciones que siguen enfatizarán más sus componentes y consecuencias en el contexto mexicano, mostrando cómo intercambios más frecuentes entre funcionarios de instituciones de diferentes niveles (federal, estatal, municipal) e investigadores pertenecientes a instituciones oficiales, universidades u ONGS, podrían ser muy útiles para promover una descentralización que responda de manera adecuada a las demandas de la población.

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